这一政策一出台就引发了社会的广泛关注。本文根据笔者近20年来治理“白色污染”的经验，对国内外“白色污染”的情况、治理的经验和教训、“限塑令”实施的意义以及“限塑令”的实施应当采取的相应配套政策等方面进行了介绍。

　　我国“白色污染”现状及治理情况

　　一、我国是世界上四大塑料制品生产国和消费国之一

　　“白色污染”是人们对废弃农用塑料薄膜、塑料包装物、塑料快餐盒等废旧塑料污染环境的一种形象称谓，由于塑料制品大多呈白色，并且在自然环境中难以彻底分解，对生态环境及自然景观造成了一定的影响，故称为“白色污染”。

　　我国是世界上四大塑料制品生产国和消费国之一。2007年中国塑料表观消费量为4578万吨，进口废塑料为684万吨，进口废塑料成为重要的原材料。

　　塑料的主要流通使用领域为农业领域、商业部门、家庭日用三个方面，因此废旧塑料也主要来源此。对于北京市场来说，农业领域的废塑料产生量为6万吨/年，占总量的9%，主要是农用地膜和棚膜、编织袋、农业水利管件、塑料绳索和网具；商业部门的废塑料产生量为28万吨/年，占总量的42%，主要来源于经销部门可回收的塑料制品，其大都为一次性包装材料，以及消费中废弃的塑料制品；日常生活中所用塑料制品占整个塑料制品的比重较大，达到33万吨/年，占总量的49%，而且呈现增长的趋势(图1)。

图1 北京塑料废弃物来源分布

图2 北京市生活垃圾主要构成的比例

　　2006年北京市生活垃圾产生量为585万吨，日产生量1.6万吨，主要构成包括：厨余、金属、玻璃、织物、纸类、塑料及其他(图2)，而且每年将以8%的速度递增。随着经济发展和生活水平的提高，垃圾成份构成发生了很大变化：一是厨余、餐厨等有机垃圾增加到50%以上，纸类、塑料、玻璃、织物等可回收物占到了40%以上；二是旧家居、旧电器等垃圾增多；三是废电池、日光灯管、油漆等有毒有害物品有上升趋势。

　　二、仅靠行政命令治理“白色污染”效果并不理想

　　我国是一个有13亿多人口的大国，每年的废旧塑料垃圾数量大得惊人。如果不采取有效的防治措施，不仅会造成资源的极大浪费，而且这些废弃物将会给人类带来无法预料的灾难。塑料废弃物不仅使我们这一代要生活在垃圾包围之中，我们的子孙后代也将失去生存的土地。

　　20世纪80年代中期我国农业部开始了农地膜“白色污染”的治理；90年代初铁道部开始了铁路沿线发泡塑料餐具“白色污染”的治理；90年代中期全国开始了发泡塑料餐具以及各种塑料袋的治理。各地以及各部委下达的文件有上百个。比如从1995年起，铁道部禁止一次性发泡塑料餐具在铁路站车的使用，选择以纸浆为主的可降解快餐盒作为换代产品，同时加强了车上、车下的严格管理等措施，使铁路沿线的“白色污染”基本得到了治理；原国家环保总局于1997年8月下发环发［1997］527号文件，明确提出解决废塑料制品带来的环境问题，应实行“以教育宣传为先导，强化管理为核心，回收利用为手段，产品替代为补充措施”的防治原则，同时要求北京和天津从1997年9月至1998年6月进行为期9个月的试点。

　　而在此期间，全国“白色污染”蔓延的势头并未得到控制，特别是1998年长江大水，将多年堆积在长江沿岸的各种垃圾冲入江中，加上游客和抗洪人员扔在水中的大量塑料制品，造成了一米多厚的白色垃圾漂在水面，引起了国务院领导的高度重视。1999年原国家经贸委第6号令《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第一批)中要求从2000年起淘汰一次性发泡塑料餐具；2001年12月，原国家经济贸易委员会、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家环境保护总局四(委)局又联合下发了国经贸产业[2001]1363号文件《关于加强对淘汰一次性发泡塑料餐具执法监督工作的通知》(特急)。

　　有关文件的出台和落实加快了发泡塑料餐具淘汰的步伐，替代产品的用量也有所增加，发泡塑料餐具造成的环境污染也有所减少。但是由于原经贸委六号令在制定时没有征求相关政府部门、行业组织以及专家的意见，因此，要求在全国范围内淘汰发泡塑料餐具的文件在执行中遇到了诸多的困难，造成了目前有令难行、有禁不止的客观现状。

　　实践证明，要想真正解决好各种废旧塑料造成的“白色污染”，就必须正确地认识和对待塑料产品对人体以及环境的危害，仅靠行政命令治理“白色污染”效果并不理想。

　　三、推进废塑料回收利用

　　我国政府十分重视废塑料回收利用，并将塑料回收再生作为我国发展循环经济、建设节约型社会的重要内容之一加以积极的推进，从法规政策等方面规范和扶持废塑料回收利用产业的发展。

　　2005年全国人大修订出台的《固体废物污染环境防治法》，对废塑料等固体废物的回收、处理和利用做了专门的规定；国家发展改革委会同财政、税务部门研究出台促进资源综合利用税收优惠政策，包括废塑料在内的废旧物资回收利用是其中的重要内容，将推进再生资源回收利用作为国家循环经济试点的重点领域；环保部门对进口废旧物资也作出了相关的规定；科技部门对相关的共性和适用技术给予立项支持；商务部门在26个城市启动了再生资源回收体系建设试点工作。这些都对规范、完善废塑料等再生资源回收利用发挥了积极的促进作用。2007年3月，为了促进再生资源回收，规范再生资源回收行业的发展，节约资源，保护环境，实现经济与社会的可持续发展，商务部、发展改革委、环保总局、工商总局等六部门联合发布了《再生资源回收管理办法》。

　　目前，我国从事废塑料回收利用的企业有11000多家，从业人员60多万，废旧塑料回收网点遍布全国各地，回收量逐年增加。2001～2006年共回收废塑料2700多万吨，解决了大量的劳动力就业。交易市场的交易额也已成为一些地方的重要财政收入来源。

　　国外禁止“白色污染”的成功经验

　　面对日益严重的白色污染，以及大量使用塑料袋所带来的环保危机，世界各国绞尽脑汁，纷纷使出各种招数来化解这一危机。各国的情况不同，出台的相应政策也有出入，其中普遍的做法是使用替代性可降解产品、收取处理费、设置回收箱以及对违反者罚款等。

　　一、封杀塑料袋

　　美国旧金山市议会2007年3月27日以10票赞成、1票反对的投票结果通过了禁止超市、药店等零售商使用化工塑料袋法案，从而成为通过此类环保法案的第一个美国城市。当地超市若再向消费者提供塑料袋，将被处以罚款。塑料袋将被纸袋、布袋和以玉米副产品为原料生产的可生物降解的购物袋所取代。同时，奥克兰市也于今年初禁止超市用塑料袋。

　　在英国，2007年11月，伦敦33个市镇议会投票，一致同意立法禁用塑料袋。

　　法国将从2010年元旦起，在全国范围内禁用不可生物降解塑料袋，而首都巴黎从今年就开始禁用不可生物降解塑料袋。

　　在非洲，坦桑尼亚2006年就宣布禁止使用30微米到65微米厚的塑料袋。卢旺达从2005年开始就禁止使用和进口厚度在100微米以下的塑料袋。乌干达也于2007年7月1日起开始执行了一项禁用塑料袋的法令。

　　二、对塑料袋收取较高费用

　　在对塑料袋收取费用和使用方面，各国也各具特色：在欧盟，荷兰、比利时和卢森堡等国的许多大型超市对每个一次性塑料袋向顾客收取0.3欧元的费用，其中0.1欧元为成本费，0.2欧元为环保税。

　　在日本，很多商店提倡使用布袋子，部分商店也提供塑料袋，但是需要收取较高的费用。

　　在韩国，2002年韩国40家大型超市和商场联手，将塑料购物袋单价统一为50韩元(1美元约合921韩元)，一次性纸质购物袋单价统一为100韩元。韩国主要商场和超市把这笔经费集中起来，用于向顾客免费赠送非一次性购物袋，或用于捐助环保社团、为环卫工人子女提供奖学金等。

　　在非洲，肯尼亚政府已经开始对塑料袋征收120%的消费税，并计划从明年起将塑料袋价格提高660%。

　　三、立法促使塑料废弃物回收再生

　　德国颁布多项法令：1991年通过《德国包装法令》，1998年通过《包装及包装废弃物指南》，1996年实施《循环经济与废物管理法》，规定生产者和经销者回收包装垃圾，包装物要贴绿色标志，绿色标志使用费由包装垃圾再生利用难易程度而定。德国现在和以后都不会考虑禁用塑料袋，因为德国目前使用的塑料袋主要是聚乙烯塑料，这种塑料袋不含有软化剂和重金属固化剂，因此不仅生产过程环保，而且在焚烧处理时只产生二氧化碳和水。

　　在英国，包装业与28家公司组建“生产者责任工业集团”，在全国推广包装废弃物收集与再利用处理系统，由80%的居民参与其活动，地方政府也负责组织回收。此前，英国人每年使用的塑料袋在130亿个以上，平均每人一年用220个，每个家庭一周使用10个以上。绝大部分废旧塑料袋被丢弃和掩埋。

　　美国20世纪60年代开始采取法律措施，回收包装废弃物；70年代，美国政府制定资源回收制度；80年代，联邦政府制定总政策，包括减少包装来源、再利用、回收和焚烧等方案；90年代，各州政府纷纷制定不同政策，以回收为主导，解决塑料废弃物问题。

　　日本先后出台相关法规《容器包装法》、《家用电器循环法》、《再生资源利用促进法》。较少废弃物数量鼓励循环再造。向顾客收取包装押金，待顾客把包装交回后再退押金。百货业商品包装标准：包装原料不危害人体健康，尽量少用废弃后难降解材料，尽量缩小包装的体积，容器内空间不超过产品体积两成，采用简单的包装方式，甚至零包装。

　　“限塑令”扼制“白色污染”

　　一、全国每天一次性使用塑料袋高达30亿个

　　塑料购物袋在为消费者提供便利的同时，由于过量使用及回收处理不到位等原因，也造成了严重的能源资源浪费和环境污染。特别是超薄塑料购物袋，容易破损，大多被随意丢弃，成为“白色污染”的主要来源。

　　中国已不堪塑料袋污染重负，就全国来看，每天仅买菜所用的塑料袋就高达10亿个以上，加上其他各种塑料包装袋，全国每天一次性使用塑料袋就高达30亿个。

　　大量使用塑料袋，导致最直接的后果就是加剧了本已十分严重的“白色污染”，同时塑料袋还浪费了不可再生能源——石油。据估计，我国仅生产塑料袋一年所消耗石油就达500万吨。

　　此外，塑料袋的不规范使用，也对人们健康产生了潜在威胁。一些不法企业为了获取利润，违规使用“回料”进行二次加工，生产食品用包装容器。北京市质量技术监督局塑料检测站曾发现，市面上出售的低价超薄型塑料袋，原料大多是工业废料、塑料垃圾回收料，甚至是医用输液管等废弃物品合制而成的。由此造成的资源浪费、环境污染十分惊人。

　　二、 “限塑令”可望使我国塑料购物袋的总体使用量减少2/3

　　我国从今年1月1日起，一次性塑料餐盒、托盘、塑料袋等食品用塑料制品市场准入制度正式实行，相关产品必须加贴质量安全(QS)标志，已通过QS的食品用塑料包装、容器、工具等制品的企业有2000多家，而对于那些没有通过QS的企业，国家质检总局将在全国范围内对无证生产食品用塑料包装、容器、工具等制品的企业进行查处，已被明令禁止多年的发泡塑料餐盒终于被彻底的挡在了市场准入门槛的外面。

　　与此同时，今年1月，国务院办公厅发布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。通知明确要求，从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的超薄塑料购物袋，同时禁止所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所提供免费塑料购物袋。这项规定的执行将使我国塑料购物袋的总体使用量减少2/3左右。“限塑令”正式实施后，估计有一半左右的生产企业，尤其是小企业将面临转产或关闭。

　　但“限塑令”真正落实，还需要一系列配套措施，加强监管力度将是一个必然的趋势。如深圳已尝试通过修订地方环保条例，对无偿提供塑料购物袋的商家处以5000元以上、5万元以下的罚款。下一步，国家相关部门有可能制定配套措施，完善监管部门的执法依据和处罚标准，加强“限塑令”在实际操作中的约束力。

　　如果这些措施真正落实，将会从源头上大大减少塑料购物袋的需求量。以爱尔兰为例，通过对每个塑料袋征收税款，塑料袋的使用量降低了90%左右。

　　三、“限塑”之外还需建立新消费观和回收制度

　　单靠“限塑”不是一招鲜的办法，应同时在广大消费者中倡导绿色环保的消费理念和健全回收体系才能真正管住“塑料袋”。比如在日本，塑料购物袋的使用比我国有过之而无不及，却鲜有污染。究其原因，一是商场、街市、公园、生活区布满了回收点；二是所有商家在出售商品的同时也有回收垃圾袋的义务；三是市政环保设施紧密与生活习惯接轨，垃圾处理设施完全适应现代生活方式，将大部分塑料作为资源进行合理利用。

　　所以，塑料购物袋并不是环境污染的罪魁祸首，缺乏良好的消费观念以及垃圾管理和处理方式的落后，才是造成“白色污染”的根本原因。

　　要解决塑料袋的污染问题，一是应尽快建立一套既能限制塑料购物袋生产，又能控制塑料购物袋使用量的约束机制。也就是不仅要向使用者开征“塑料袋使用税(费)”，同时也要向生产厂家开征“塑料袋污染治理税(费)”，这样可以缓解过多的污染治理费用负担，不使污染治理这一沉重的负担一味地由政府和社会担负着。

　　二是限制塑料袋的使用范围，制定严格的质量标准，规范生产厂家和使用者的行为，遏制滥产滥用和乱扔乱堆现象的发生。严厉打击制售劣质塑料袋的地下黑工厂黑市场，不合格的塑料袋严禁进入市场。

　　三是提倡“绿色消费”，提倡“少用一点，回收一点，降解一点，替代一点”的消费方式，使消费者养成少用或重复使用购物袋的良好习惯。

　　四是建议有关科研机构能够进行资源整合，联合开发研制出功能良好，价格适中，又不会污染环境或污染较少的替代产品，方便群众生活，使人类早日摆脱塑料袋满天飞的“白色恐怖”。

　　五是要尽快建立垃圾资源化系统，对废弃塑料进行合理处理和再生利用，形成“减量化、资源化、无害化以及产业化”的垃圾处理运行机制，才能变垃圾为资源，实现塑料制品的生产－使用－回收－再生的良性循环。

　　(作者系北京凯发环保技术咨询中心主任)