跨流域调水生态补偿法律问题研究

　　摘要：生态补偿是一种使外部成本内部化的环境经济手段，生态补偿机制是自然资源有偿使用原则的具体体现。对跨流域调水生态补偿法律问题进行研究，具有重要的理论和实践意义。文章分析了生态补偿的内涵及其理论基础，以南水北调中线库区水源区（河南部分）为例，论述了补偿的原因、受偿区提供的生态服务的价值、补偿主体受偿主体、补偿标准、生态补偿资金的筹集与使用等问题，并对跨流域调水生态补偿的手段及实施保障等问题提出建议。

　　关键词：生态补偿  　跨流域调水  　南水北调 　 

　　随着社会、经济与人口的发展及其伴随的环境污染，人类社会赖以生存的水资源正面临前所未有的严峻挑战。未来水资源的可持续利用问题，已成为社会经济发展目标的先决条件。跨流域调水是当今有关水资源的一个重大问题。南水北调工程是解决我国北京、天津等北方地区缺水，优化水资源配置的一项重大战略举措。建立跨流域调水生态补偿机制，对确保南水北调中线工程水质安全、促进经济社会发展、全面建设小康社会、实现人与自然和谐共处具有重要意义。

　　一、生态补偿的内涵及其理论基础

　　（一）生态补偿的内涵

　　生态补偿问题背后存在的是环境利益及其经济利益关系的扭曲，即生态保护者和受益者、破坏者和受害者之间利益的不公平分配，保护者得不到应有的经济回报，破坏者未承担破坏环境的责任和成本。

　　“生态补偿”一词在学界目前尚未形成一致的见解，英语国家通常是用“生态系统服务付费”（PES,payment for ecosystem services,PEB,payment for ecosystem benefit）这一术语，意即生态系统服务付费。¹毛显强博士等认为，生态补偿是指通过对损害（或保护）环境资源的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而刺激损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。²生态补偿机制是“自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或者生态受益人在合法利用自然资源的过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度”。³

　　上述定义在我国是有代表性的，可以看出它们基本上都包括了以下含义。第一，生态补偿是生态环境外部性的内部化手段，是一种对行为或利益主体（自然人、法人或利益集团）的补偿，通过生态补偿来抵消资源开发造成的生态环境破坏的外部成本；第二，生态补偿是一种保护环境和生产力的经济手段，其实质是通过资源的重新配置，调整和改善自然资源开发利用或生态环境保护领域中的相关生产关系，最终促进自然资源环境以及社会生产力的发展。第三，生态补偿遵循“受益者付费”原则，因为自然资源具有经济价值和生态价值，生态功能也是同样有价值的。第四，生态补偿是一种区域协调发展制度，依据生态环境的外部性和区域性特征建立区域生态补偿机制，提高生态环境保护的积极性和保护效率，促进区域的协调发展。南水北调中线库区水源区生态补偿，是补偿库区和水源区为保护水库水质水量而做的牺牲和贡献，如增加污水处理量和深度、限制坡耕地、严厉限制污染企业以及污染企业搬迁等。生态补偿的活动，都是直接或间接地保护了水库的水质和水量。

　　（二）生态补偿的理论基础

　　生态补偿的理论基础主要有自然资本论、外部性理论、公共物品理论等。⁴

　　自然资本论的概念是由保罗·霍肯、埃默里·洛文斯、享特·洛文斯于1999年首次提出的。⁵按照中国科学院的定义，自然资本是自然生态系统给予人类或者可为人类利用的自然物质和能量以及提供生态服务的总称。自然资本存量随着时间推移而保持基本恒定是人类可持续发展的前提和基础。⁶自然资源、环境、环境容量等具有稀缺性、效用性、价值性，它凝结着人类的抽象劳动，而且随着地球人口的迅速增长及经济开发活动的增加，自然资源变得更加稀缺，这是自然资源、环境的价值基础和市场形成的基本条件。⁷

　　外部性理论（externality）也是生态系统服务功能补偿制度的理论支柱。对于如何解决经济主体生产和消费活动所产生的外部性问题，经济学界提出了应将外部性内部化的理论，主要有两种不同的路径：一是所谓的“庇古税”路径，二是科斯（Coarse）的“产权”路径。外部性的内部化是生态补偿的核心问题，庇古的福利经济学理论和科斯的交易成本理论都为生态补偿机制的建立提供了重要的理论基础。

　　公共物品（public goods）理论是生态补偿机制的又一理论依据。公共物品是指这样一类商品：“将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享。”⁸因为自然资源、环境及其所提供的生态系统服务功能具有公共物品（public goods）属性或准公共物品（quasi-public goods）属性，必须通过相应的制度安排，来规制生态系统服务功能的提供者与受益者之间的利益分配问题，激励生态系统服务提供者的生产、消费行为，抑制受益者不利于环境资源保护的活动，从而达到保护生态环境的目的。⁹

　　二、南水北调中线库区水源区（河南部分）案例分析

　　（一）为什么要进行补偿

　　丹江口水库是南水北调中线工程的水源地，河南南阳是丹江口水库的所在地、水库汇水区和南水北调中线渠首所在地。丹江口水库为满足南水北调而加高到170米水位高程后，河南部分水域面积546 km²，占库区总面积的 52％。丹江口水库河南省境内库区和汇水区域，中心区在南阳市的淅川县（17个乡镇）和西峡县（17个乡镇），其他还涉及南阳市的内乡县（3个乡镇）和邓州市（1个乡镇）、三门峡市的卢氏县（7个乡镇）、洛阳市的奕川县3个乡镇），共  3市  6县 47个乡镇，总面积 7912 km²，其中南阳市6361km²，占河南汇水区面积的 80％。

　　2005年，区域总人口 136．95万人，其中农业人口 96.99万人，占总人口的71％，人口自然增长率为 5.l％，人口密度为 173人／km²，区域城市化水平不高，人口主要分布在中东南部的丘陵区和平原区。区域内主要河流丹江干流全长390公里，流域面积20306 km²。丹江在河南省境内主要支流有老鹳河、淇河、淅河。老鹤河流域上游水质良好，中下游污染严重。污染特征以高锰酸盐指数等有机型污染为主。丹江流域水质现状较好，但其入丹江口水库控制断面（史家湾控制断面）在丰水期有高锰酸盐指数等有机型超标因子出现。淇河流域水质上游水质超标，下游水质达标。总之，水质现状超标因子以有机型污染因子为主，超标断面主要集中在人口比较集中的老鹤河流域，尤其在接纳西峡县城、淅川县城污水后的河段超标较为严重。根据地表水环境功能区划确定的控制断面水质目标，对照《地表水环境质量标准》（GB3838-2002，采用单因子评价法对各控制断面的水质现状进行评价，库区水源区水质评价结果详见表1。

　　表1 库区水源区水质控制断面2005年水质评价表

河流	控制市县	断面名称	水期	水质 　　现状	超标因子	功能区类别	达标状况
老灌河	栾川	叫河	丰	II		II	已达
			平	II
			枯	II
	卢氏	五道河	丰	IV	汞，挥发酚	III	未达
			平	>V	氨氮，BOD，六价铬，铅，汞，挥发酚，氰化物
			枯	>V
	西峡	杨河	丰	III		III	已达
			平	III
			枯	III
	西峡	许营	丰	IV		IV	已达
			平	IV
			枯	IV
	西峡	西峡水文站	丰	>V	高锰酸钾指数、生化需氧量、总氮、氨氮、溶解氧	III	未达
			平
			枯
	西峡	垱子岭	丰	>V	高锰酸钾指数、生化需氧量、总氮、氨氮	III	未达
			平
			枯
	淅川	张营	丰	>V	高锰酸钾指数、生化需氧量、氨氮	III	未达
			平		高锰酸钾指数、生化需氧量、氨氮
			枯		高锰酸钾指数、生化需氧量、氨氮、溶解氧
蛇尾河	西峡	东台子	丰	III	高锰酸钾指数	II	未达
			平	III	高锰酸钾指数
			枯	III	高锰酸钾指数
丁河	西峡	封湾	丰	IV	高锰酸钾指数、生化需氧量	III	未达
			平	IV	高锰酸钾指数
			枯	IV	高锰酸钾指数、生化需氧量
丹江	淅川	界碑	丰	IV		II	未达
			平	II		II	已达
			枯	II
	淅川	史家湾	丰	IV	高锰酸钾指数、生化需氧量、氨氮	II	未达
			平	II			已达
			枯	II			已达
淇河	卢氏	碾子湾	丰	III	高锰酸钾指数	II	未达
			平
			枯
	西峡	上河	丰	IV	高锰酸钾指数、生化需氧量	III	已达
			平	III
			枯	III
	淅川	高湾	丰	III		III	已达
			平
			枯
丹江口水库	淅川	陶岔	丰	III	总氮	II	未达
			平
			枯

　　数据来源：河南省南阳市环保局2005年水质监测资料

　　区域地表水水质虽是当务之急，但从长远来看，水量也是需要考虑的重要问题。区域内常年平均降水量为800mm左右，产生的水资源多年平均量为20.3亿m³，但因人口密度大，人均水资源量只有 1482 m³／人，比全国人均水资源量（2200m³／人）低1／3。该区域作为农业区，农业用水占总用水的62％，是第一用水大户。该区域水资源开发率为9％。根据国际经验，一个国家或地区用水量超过其水资源总量的20％，就很难维持河流生态系统，河流自净能力将大为减弱。可见，区域水资源目前是比较丰富的。随着经济发展，区域内人口的增多，区域内的用水量会逐步增多。如果按过去20年用水量年增长8％来预测未来用水量，则只需10年，该区域水资源开发率将达到20％。如果没有合理机制鼓励节水和下泄水，在不久的将来该区域河流生态系统将受到威胁，最终影响丹江口水库水质。

　　根据《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》（2005）的生态功能定位，这些流域的水质必须按地面水的II类或III类标准保证南水北调水源的水质和水量，而南水北调中线的用水者则享受了库区水源区的生态服务功能。《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》根据自然概况、水土流失现状、社会经济状况及其发展趋势，将规划区划分为重点预防保护区、重点监督区和重点治理区。丹江口库周及丹江上中游水土流失较严重，被划为重点治理区，包括淅川和西峡。丹江口库周及丹江上中游以控制面源污染为首要目标，布设生态缓冲、综合治理和生态修复三道防线，控制水土流失和面源污染。《南水北调中线工程源头国家级生态功能保护区（河南部分）规划》制定了更为详细的规划，包括水土保持的工程措施、农艺措施和保育修复措施等。

　　河南省为贯彻国务院提出的“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”的精神，省环境保护局、发展计划委员会等  11个厅（局、委）2003年联合下发了《河南省南水北调中线工程水源地水质保护实施意见》，在丹江口水库水源地水质保护范围内关闭、取缔、搬迁、转产了一批企业。到目前为止，水源地需要关停迁转企业657家，已实施关停迁转企业450家，南阳市已投入治污资金5亿多元，建成800多套工业废水处理设施。水源地已累计完成治理水土流失面积630平方公里，完成各类小型水保工程近5000多处，有效地控制了水土流失。尽管经济上还比较贫困，河南省库区水源区为改善南水北调中线调水水质水量，近年来仍付出了巨大的人力、物力和资金投入。

　　库区和水源区除了要处理污水垃圾和关停调整污染企业外，其区域产业布局和产业结构将受到很大影响，有些产业、行业和企业的发展将受到限制，经济发展路径的选择将变少。如淅川县先后否定了6个大型建设项目的选址方案、终止了10个中型建设项目的前期工作，取缔了20个违规建设项目。西峡县在民营生态工业园区建设中，对申请入园的10多个项目进行了否定。内乡县停止对一定区域矿山开采项目的审批，否定了8个环境不良项目。所以，建设南水北调中线工程，除实施《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》外，丹江口水库库区和上游水源区所在地区，如南阳市等相关地区，迫切需要对因建设南水北调中线工程，而使当地经济和产业发展受到的限制和影响损失进行生态补偿。

　　（二）提供的生态服务的价值

　　丹江口库区水源区污染治理、生态建设和经济结构转型后，该水源区可以提供以下生态环境服务：

　　1.提供清洁的水的价值。如果受水区愿意支付一定量的生态补偿给汇水区，那么其中最主要的原因就是汇水区可以向丹江口水库提供源源不断的、清洁的水。

　　2.防洪的价值。汇水区实施生态环境治理和保护工程后，老鹤河和丹江流域防洪的标准会提高，水土保持措施减缓水土流失和消减洪峰的作用会逐步显现出来。洪水河流域沿岸生命和财产损失的破坏是巨大的，提高防洪标准，会减少这种损失，治理后所减少的洪灾损失，就是治理工程的防洪价值。

　　3.保持土壤的价值。库区和汇水区生态治理和恢复工程实施后，区域内4143 km²水土流失面积可以得到治理，一方面可以减少土壤养分流失，另一方面可以减少河流和库区的泥沙淤积和水库的富营养化。

　　4.优美的自然景观的价值。优美的自然环境会给游客（当地及外地）带来美的享受，即景观价值。库区和汇水区生态环境治理后，良好的植被、清澈的河水、自由自在的野生动物（鸟、兽、鱼等）、蓝天白云和起伏的山峦，这些会吸引当地和外地的城市居民来享受自然风光。如果管理得当，生态旅游不会破坏生态环境，还会为生态保护融资。自然景观的价值可以通过旅行费用法、调查评价法和隐含价格法等环境经济评价方法来评估得到。

　　5.保护生物多样性的价值。库区水源区处在我国南北气候从亚热带到暖温带的过渡带，温暖湿润，地形地貌复杂，是我国生物多样性丰富的地区。这里森林类型繁多，生态系统类型多样，野生动植物资源丰富，有许多过渡带珍稀野生动植物，其中大鲢是珍稀濒危的国家一级保护动物。

　　6.碳汇的价值。森林吸收大气中的CO₂，释放氧气，是稳定生态系统，尤其是稳定大气成分的重要环节。工业社会依赖大量的化石能源（煤炭、石油、天然气等），大量化石能源燃烧释放的CO₂已经使大气的CO₂浓度升高，造成温室效应，改变了地球生命支撑系统的一些基本属性，引起的气候变化。森林固定碳的功能可以缓解CO₂浓度的升高，从而有助于减轻温室效应和气候变化。这就是森林作为碳汇的生态功能。《京都议定书》的清洁发展机制，要求发达国家CO₂减排，但作为减排的一种替代措施，发达国家可以出资在发展中国家植树造林，以此抵消其CO₂排放。这种机制造就了一个全球的碳汇市场，使森林的碳汇功能能在市场中实现其价值。

　　以上每一类生态环境服务，都可以按照一定的环境经济方法来评估其价值，然后汇总得到该区域提供的生态环境服务总价值。以上生态服务功能及其受益者见附表2。

　　表2 库区水源区提供的生态环境服务

改善的流域管理能提供的生态环境服务	生态环境服务的使用者
	流域当地	受水区	全国	世界
流域水土保持（保持土壤、肥力）	Ö
水量稳定，水流调节（防洪、枯水季水流增加）	√	√
水质提高（水污染减少、河道湖泊淤积减少、水浑浊度降低）	√	√
景观价值（游憩）	√		√（全国游客）
关键生态功能保护（候鸟中转地、地下水保持区，或其他未知的生态系统功能）			√	√
碳固定（森林立木）			√	√
生物多样性保护（野生动植物如大鲵栖息地）			√	√

　　资料来源：李小云，靳乐山，左停.生态补偿机制，社会科学文献出版社，2007

　　(三)谁来补偿和向谁补偿

　　法律关系的主体一般是指法律关系的参加者，即法律关系中权利的享有者和义务的承担者，或享有权利并承担义务的人或组织。¹⁰根据自然资源的公共物品属性和理论，在南水北调中线库区水源区生态补偿问题中，虽然其所涉及的地域和流域面积非常大，但是其受益者相对明确，这种生态服务的消费可以较容易地做到排他，但是具有非竞争性。生态环境服务的受益者，有些是当地人（如保持水土和土壤肥力），有些是中线受水区，有些是全社会（如生物多样性保护）。南水北调中线受水区所关心的生态环境服务，主要是库区和汇水区提供的水质和水量。受水区是这一生态环境服务的主要潜在受益者。库区汇水区提供了宝贵的生态环境服务，理应得到补偿。受水区是这些生态环境服务的主要受益者和使用者，按照“谁受益，谁补偿”的原则，应该对库区和汇水区的生态贡献实施补偿。当地政府和中央政府是受益者的集体代表，因此他们应当是南水北调中线库区水源区生态补偿问题中提供补偿的主体，特别是受水区的地方政府。而接受补偿的主体应是水源区的提供生态服务功能的地方政府、企业法人和社区居民等，因为在提供生态服务功能的过程中，不仅相关法人和自然人承担其机会成本的损失和额外的投入成本，地方政府也由于限制发展等承担一定的机会成本损失。

　　（四）补偿多少

　　生态补偿标准是指补偿时据以参照的条件，主要涉及生态补偿客体的自然资本、生态服务功能价值以及环境治理或生态恢复成本。生态补偿一般是经济性的补偿，常常以货币价值方式进行衡量。生态补偿标准是生态补偿的关键要素之一。对于生态保护补偿的标准核算，主要有两种方法，一是对生态服务功能进行价值评估，二是对生态服务功能提供者的机会成本损失进行核算。前者是对生态保护或者环境友好型生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行评估与核算，作为生态补偿的依据。¹¹

　　生态补偿量，从理论上来讲，是介于生态环境服务的价值与保护生态环境的机会成本之间。如果全社会都认为应该保护某一生态环境，那么说明该生态环境提供的生态环境服务的价值大于保护该生态环境的机会成本。这时，生态补偿量将不高于该生态环境提供的生态环境服务的价值，同时不低于保护该生态环境的机会成本。南水北调中线库区水源区（河南部分）的生态补偿核算至少应包括如下机会成本：

　　1.治理污染的投入。主要包括：修建污水处理厂的投资和运转费，修建垃圾处理场投资和运转费，修建危险废物处理站的投资和运转费，建立垃圾清理处理站的投资和运转费，关停并转搬工业企业的投资，对工业企业进行清洁生产改造的投资，以及水环境监测站建设、监测仪器设备和车辆、应急能力建设和网络建设等的投资和运转费。

　　2.生态建设的投入。主要包括：对流域进行水土保持治理，采取坡改梯、造林、自然修复、修拦沙坝、塘堰、谷坊、蓄水窖、沉沙函、封禁、围栏等手段防治水土流失和恢复植被。进行生态农业的建设，进行农村能源替代工程，包括小水电以电代柴。规模养殖场沼气工程、农村户用沼气建设、太阳能利用。进行湿地恢复项目，恢复与保护库区湿地。进行林业建设，包括长防林建设、天然林保护、矿区植被恢复、生态公益林建设、森林公园建设。河岸防护林带建设、渠首绿化等。

　　3.经济结构转型的成本。丹江口水库的主要功能从防洪、发电和灌溉转变为南水北调中线水源后，库区和汇水区的经济结构需要为这种变化而做相应调整。新的经济结构应是循环型生态经济，污染排放少，资源利用率高，充分利用先进的生物技术、信息技术和现代化管理来改造传统产业。经济结构强制性变迁的成本，是培植环境友好的新型产业、培育无／低污染企业和引进高新技术投资的成本。这些成本包括政策成本（如优惠政策导致的税收减少）、人力资源开发成本（培育／引进新型劳动力）和能力建设成本（适应新经济结构的制度建设、对策能力和行动研究等）。

　　4.限制某些产业发展所丧失的收益。以水源区库区的淅川县为例，如下产业发展将受到限制，从而丧失未来收益。矿产开发业将受到限制，库区江水区丰富的水泥灰岩、石煤、矾土和白云岩等矿产资源开发，将严格按照南水北调水源区的要求来重新规划，其开发利用受到限制。预计矿产开采业因此每年损失9800万元／年。常规农业发展将受到限制，农民共计每年损失5亿元／年。皂素加工企业关闭，造纸厂关闭，20年来发展起来的 35万亩龙须草（制浆原料）将因产业链条断裂而失去销路。农户每年损失的龙须草种植收益为5250万元／年。

　　根据河南省南阳市环保局的统计资料，库区汇水区要达到南水北调中线水源区的要求，需要的恢复生态和治理环境的成本是 58．53亿元初始投资成本和 27．63亿元／年的年度运行成本。而恢复生态和治理环境后所能提供的生态环境服务是35．15亿元／年，其中受水区受益 30.6亿元／年，汇水区受益 2.3亿元／年，全国或全球受益 2.23亿元／年。由此可见，生态环境建设需要较大的初始投资，而提供的生态环境服务是今后每年持续的服务流。如果以20年为计算期，则20年内生态环境服务价值为403亿元，保护生态环境的机会成本为375亿元。从长期看，生态环境服务价值大于保护生态环境的机会成本，说明对库区汇水区实施生态环境保护对全社会是有利的，投资是值得的。保护成本的分摊原则上应以受益的比例来分摊成本的份额。

　　（五）   生态补偿资金的筹集与使用

　　1.资金的筹集

　　生态补偿遵循的基本原则是“谁受益，谁补偿”。按照这一原则，生态补偿资金的筹集，应以生态环境服务的受益比例为分担库区水源区河南部分生态补偿资金的比例。中线工程受水区是库区水源区生态环境服务的主要受益者，库区水源区维护良好的生态环境服务，对当地和全社会也都有益处，如保持土壤和优美景观对当地的价值，增进的生物多样性保护对全社会的价值。所以，受水区应成为生态补偿资金的主要来源区，或者国家代表受水区和全社会来筹集生态补偿的大部分资金。有以下渠道可以筹集生态补偿资金：

　　①水污染防治和水土保持近期项目，纳入南水北调中线一期工程总体方案，与南水北调主体工程同步实施；

　　②中央财政出资启动南水北调中线水源区生态环境保护基金；

　　③北京、天津、河北和河南根据其各自承诺的用水额度，按额度比例分摊。受水区也可以通过对口支援的形式来实现横向转移支付；

　　④中线工程建设期后，可以从继续在受水区征收的南水北调工程基金中筹集资金；

　　⑤中线工程实施供水后，从水费中平均提取；

　　⑥库区水源区地方政府每年通过税收减免或财政注入资金，从库区水源区污水处理收费中筹集资金，接受社会各界和国际捐款等等。

　　2.资金的使用

　　生态补偿资金的使用要与水质水量目标相联系，并积极探索市场化的运营模式。

　　建立与水质水量目标联动的生态补偿机制，是生态补偿持续运行的关键。库区汇水区以县为单位，各县负责自己辖区的水质水量，以在线自动监测的过境断面水质水量监测数据为主要依据。任何一个生态补偿建设项目，都要与相应的水质水量目标相联系，并通过独立的监测措施来衡量。在生态环境治理初期，超标河段，重点实施治理项目。在生态环境治理主要措施（如污水处理厂）已建设完成，并开始运行阶段，达标河段，给以相应的生态补偿（如污水处理费补助，林业建设补助）；未达标河段，不支付生态补偿，并要有赔偿措施，及限期治理达标，赔偿款用于奖励达标河段区域。

　　对投资较大的生态补偿项目，需要积极探索符合市场经济运行规律运营模式，以提供资金的使用效率，发挥生态补偿项目的生态保护功能。如，污水处理厂可以在政府主持建成后，转让污水处理厂的全部资产权益，政府与污水处理公司达成污水处理费包干协议后，污水处理公司在30年内拥有资产权益及其收益。还可以采取BOT的方式，由污水处理公司负责投资建设污水处理厂，并拥有30年的运营和收益权。这时，地方政府需要和污水处理公司达成一个更贵的污水处理费包干协议。也就是说，地方政府节省污水处理厂的建设投资费用，但在以后逐年承担较多的污水处理费用。

　　一些林业建设项目和小流域治理项目，可以通过公开招标、承包等方式来实施。生态旅游线路和景点开发，可以通过特许经营的方式，交由旅游公司来开发景点和开拓市场。

　　总地来说，生态补偿投资项目的主要产出是生态环境服务，如改善的水质和减少水体流失。除少量（如景观）生态环境服务可以从市场开发中收回投资外，大部分项目无法从产品的市场开发中收回投资，仍需要生态补偿资金来支付。使用市场化的投资项目运营模式，不是期望项目运营能通过市场赢利来收回投资，而是把项目运营环节推向市场，以提高资金的运营效率，减少生态补偿浪费。引入市场化的运营模式，不会减少库区水源区向受水区和中央财政的生态补偿资金需求量。

　　（六）结语

　　    生态补偿是一种手段，它的最终目的是要实现社会公平、保护生态环境、促进区域协调发展。在市场交易和自愿协商机制尚未建立的情况下，中央不可能全部负担所有生态补偿资金，而大部分地方政府资金严重不足，对国家投入的依赖性大。国家投入通常通过具体项目安排来实施。过分依赖项目建立起来的生态补偿机制存在着连续性不强、资金来源单一等问题。因此，生态补偿要找到发展与补偿共赢的方法，以补偿促发展。

　　受水区和代表全国的中央政府作为主要受益者，对库区水源区生态环境保护成本的分摊，可以通过两个手段来实施。一是投资生态环境保护建设项目，二是制定有利于生态环境保护和地方经济结构升级的优惠政策。项目补偿和政策补偿，是实施生态补偿的两个主要渠道。为了促进库区水源区经济结构转向有利于当地生态环境保护的生态型、循环型和环境友好型的新经济，中央和受水区提供促进库区水源区新经济发展的优惠政策，是实施生态补偿的一个重要渠道。

　　为保障生态补偿制度的实施，需要加强领导、加大部门及水源区和受水区之间的协调力度，并把生态环境监测能力建设放在更加重要的位置。生态补偿与过境断面水质水量相连动，这需要在县与县，省与省之间的河流过境断面设置在线自动监测设施，监测数据对上下游透明共享。这需要先期实施环境监测能力建设，包括数据传输和人员培训。水土流失监测、林业监测、地质灾害监测、以及农业环境监测等也需要加强能力建设。

　　公众参与建设项目环评环节、环境质量监测环节、环境执法监督环节以及生态环境建设环节，都会促进生态环境保护工作。受水区政府、媒体、游客及普通公众对库区水源区生态环境保护工作的参与和监督可保证生态补偿的顺利实施。

　　建议国家研究制定《南水北调中线水源区生态环境保护条例》，以法规的形式，明确中线受水区生态补偿的义务和汇水区以水源区的要求来保护生态环境的责任，并协调受水区四省市和水源区三省的生态环境保护责任与义务。制订符合当地实际的保护丹江水库库区和水源区的地方法规，如《南阳市关于丹江水库库区和水源区保护条例》等；同时按照‘谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费’的原则，制订有利于保护丹江水库库区和水源区的环境经济政策，如采取各种优惠政策措施，支持和扶植资源节约和环境友好型企业的发展等。

　　参考文献：

　　1.      曹明德：《生态法新探》，北京：人民出版社，2007年版，第291页.

　　2.      毛显强，钟瑜，张胜：“生态补偿的理论探讨”，《中国人口、资源与环境》2002年第4期，第38页。

　　3.      曹明德:“对建立我国生态补偿制度的思考”，《法学》2004第3期，第41页.

　　4.      曹明德：《生态法新探》，北京：人民出版社，2007年版，第293页.

　　5.      曹明德：《生态法新探》，北京：人民出版社，2007年版，第294页.

　　6.      国家环境保护总局环境与经济政策研究中心、中国环境规划院、中国矿业大学、中国科学院地理科学与资源研究所：《国合会生态补偿机制与政策课题组研究报告》，2006年，第36页.

　　7.      曹明德：《生态法新探》，北京：人民出版社，2007年版，第294页.

　　8.      [美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《微观经济学(第十六版)》，华夏出版社1999版，第29页.

　　9.      曹明德：《生态法新探》，北京：人民出版社，2007年版，第298页.

　　10.   张文显：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社2001年，第96页.

　　11.   国家环境保护总局环境与经济政策研究中心、中国环境规划院、中国矿业大学、中国科学院地理科学与资源研究所：《国合会生态补偿机制与政策课题组研究报告》，2006年第83页.