气候变化背景下水能资源的法律地位

　　摘要：根据我国不同法律的规定，水能资源的法律地位存在比较大的差异。在气候变化背景下，我国能源安全面临十分严峻的形势，水能资源的战略地位值得引起高度重视。在气候变化已经成为最为严重的全球性环境问题的背景下，开发利用水能资源有着不可替代的环境意义。作为未来的能源基础法，《能源法》有责任对水能资源法律地位予以明确和澄清。

　　关键词：水能资源    能源法    气候变化

　　一、现行法律制度下对水能资源法律地位的考察

　　《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国节约能源法》和《中华人民共和国可再生能源法》等法律是我国涉及水能资源的主要法律渊源。然而，根据不同法律的规定，水能资源的法律地位存在比较大的差异。具体地说，有以下几种不同的情况：

　　一是《中华人民共和国水法》中水能资源的法律地位。1988年1月21日通过《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第十六条规定：“ 国家鼓励开发利用水能资源。” 2002年，修订后的《水法》在其第二十六条中做了几乎完全同样的规定。 应当说，从《水法》的角度看，水能资源的法律地位是没有疑义的，属于“ 国家鼓励开发利用”的能源。

　　二是《中华人民共和国电力法》中水能资源的法律地位。于1995年12月28日通过的《中华人民共和国电力法》第六章（农村电力建设和农业用电）第四十八条规定：“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应。”值得引起注意的是，根据该条规定，在农村电力建设和农业用电中，水能资源属于“国家提倡开发”的能源，而“国家鼓励和支持”利用的能源包括太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源，并不包括水能资源。从语义分析，“提倡”与“鼓励和支持”有明显区别，“鼓励和支持”意味着应当有进一步的具体和可量化的激励和促进措施，而“提倡”则未必。

　　三是《中华人民共和国节约能源法》中水能资源的法律地位。1997年11月1日八届全国人大常委会通过的《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节约能源法》）第四章（节能技术进步）第三十八条中规定：“各级人民政府应当按照因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益的方针，加强农村能源建设，开发、利用沼气、太阳能、风能、水能、地热等可再生能源和新能源。”从该条规定看，水能属于可再生能源和新能源是明确无疑的。再结合该法第四条的规定 “国家鼓励开发、利用新能源和可再生能源”，可以推定水能属于“ 国家鼓励开发利用”的能源。

　　但值得引起注意的是，2007年修订通过的《节约能源法》第七条中虽然也规定：“国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源。”但是其第四章（节能技术进步）第五十九条中规定：“国家鼓励、支持在农村大力发展沼气，推广生物质能、太阳能和风能等可再生能源利用技术，按照科学规划、有序开发的原则发展小型水力发电，推广节能型的农村住宅和炉灶等，鼓励利用非耕地种植能源植物，大力发展薪炭林等能源林。”根据该条规定，国家鼓励、支持在农村大力发展的可再生能源利用技术并没有明确地将水能利用技术包括其中，那么水能是否属于第七条中规定的“国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源”呢？应当说尚有疑义。

　　四是《中华人民共和国可再生能源法》中水能资源的法律地位。于2005年2月28日通过的《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）第一章（总则）中的第一条规定：“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法。” 第四条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。”此外，《可再生能源法》还规定了一系列的可再生能源激励和促进制度，将国家鼓励和支持开发、利用可再生能源的政策具体化了。

　　然而值得引起注意的是，虽然《可再生能源法》第二条第一款规定：“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”，从原则上认定水能属于可再生能源，应当对其采取该法所规定的促进措施。但是，《可再生能源法》第二条第二款又规定“水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准”。从能源的角度看，水力发电是水能利用的主要形式，如果水力发电被排除在《可再生能源法》适用的范围之外，水能很难真正从《可再生能源法》所规定的促进措施中受益。这就表明水能的法律地位将由行政部门决定，在未来有很大的变数，仍然具有不确定性。

　　二、气候变化背景下对水能资源法律地位的重新认识

　　（一）从能源安全的角度对气候变化背景下水能资源法律地位的重新认识

　　从我国能源安全的形势看，由于国际市场剧烈波动，安全隐患呈现不断增加的趋势。最近几年，国际石油价格大幅震荡、不断攀升，给我国经济社会发展带来多方面的影响。我国战略石油储备体系建设刚刚起步，应对供应中断能力较弱；影响天然气电力安全供应的因素趋多；煤矿安全生产形势不容乐观，维护能源安全任务艰巨。[1]

　　不仅如此，如果从气候变化的角度进行考量的话，我国能源安全面临的形势实际上更为严峻。在采取措施减缓全球气候变化方面，欧美等发达国家正在将矛头指向中国等主要发展中国家，企图借此转移国际社会的视线，逃避自己应当承担的责任。2007年年初以来，联合国政府间气候变化专门委员会相继发表气候变化评述报告，发达国家借机进行渲染和炒作，不顾历史的责任和现实的能力，笼统强调“共同”应对，有意模糊“有区别的责任”这一重要的原则，并据此不断向发展中国家施加各种压力，中国、印度、巴西等发展中大国被当作了攻击对象。[2]

　　针对欧美等发达国家的上述做法，我国一方面坚持以《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同但有区别的责任”原则为依据，与其展开针锋相对的政治和外交斗争，另一方面也明确地表达了以下原则立场：“中国政府将继续根据自己的可持续发展战略，努力减缓温室气体的排放增长率。中国将继续积极推动和参加国际合作。”[3]因此，在未来相当长的一段时间里，我国虽然不会承担减排温室气体的义务，但是应当遵守承诺，努力减缓温室气体的排放增长率。这样，在我国能源生产量占主要比重的煤炭等高碳能源的利用也将会因此受限，[4]能源缺口也必将随之扩大。当然，这个缺口可以通过大力发展核能、风能、太阳能和生物质能等低碳能源来弥补。但值得指出的是，到2010 年核电和除水电以外的其他可再生能源的预期分别占能源生产总量的1.0%和0.5%，而水电则占到7.5%，[5]是核电和其他可再生能源的预期生产总量总和的5倍。根据全国水力资源调查的情况看，全国水能资源理论蕴藏量年发电量6.19 万亿千瓦时，平均功率6.94 亿千瓦；技术可开发装机容量5.42 亿千瓦，年发电量2.47 万亿千瓦时；经济可开发装机容量约4 亿千瓦，年发电量1.76 万亿千瓦时。[6]从这个角度看，在气候变化背景下我国水能资源的战略地位值得引起高度重视。

　　（二）从环境保护的角度对气候变化背景下水能资源法律地位的重新认识

　　水电建设虽然有可能对生态环境造成负面效应，因此应当在保护生态环境的基础上对其有序开发利用。但是，这不应当成为不鼓励开发利用水能资源的理由。有序开发利用强调的是有效控制水电对生态环境可能造成的负面影响，因此应当为此制定严格的环境标准。对于不符合标准的水电项目，应当坚决不予批准或限期淘汰；对于符合标准的水电项目，则应当积极鼓励和支持。

　　值得引起重视的是，在气候变化背景下不能仅仅看到开发利用水能资源可能对环境造成的负面影响，还应当对其积极的环境意义引起高度重视。在当前气候变化已经成为最为严重的全球性环境问题的背景下，开发利用水能资源有着不可替代的重要作用。为减缓气候变化，我国通过积极推进核电建设预计2010年可减少二氧化碳排放约为0.5亿吨，通过加快火力发电的技术进步可减少二氧化碳排放约1.1亿吨，通过大力发展煤层气产业可减少温室气体排放约2亿吨二氧化碳当量，推进生物质能源的发展可减少温室气体排放约0.3亿吨二氧化碳当量，通过积极扶持风能、太阳能、地热能、海洋能等的开发和利用可减少二氧化碳排放约0.6亿吨。上述各项措施总计约可减少温室气体4.5亿吨二氧化碳当量。而相比之下，我国通过合理开发和利用水能资源可减少二氧化碳排放约5亿吨，[7]超过了上述各项措施可减排温室气体的总和。

　　除此以外，在气候变化背景下，国际气候制度对于森林在吸收温室气体方面的贡献予以了高度重视，并对“促进可持续森林管理的做法、造林和再造林”等措施作出了具体规定。[8]值得一提的是， “小水电代燃料”工程在保护森林方面发挥着重要作用。2003 年以来，我国在长江、黄河中上游已经退耕还林地区实施了“小水电代燃料”试点工程，首批试点项目涉及贵州、四川、云南、广西、山西等5 个省、自治区的26 个县（市）。到2005 年底，小水电代燃料工程惠及20 万人，减少年薪柴消耗量16万吨，巩固退耕还林面积30 万亩，保护森林面积156 万亩。[9]

　　实际上，很多种类的可再生能源开发利用都有可能对环境造成一定的负面影响。风电建设需要协调好与湿地保护区、鸟类保护区和风景名胜及自然景观的关系，采取措施防止伤害鸟类，防止噪音和光影污染。生物质能利用要防止二次污染，合理利用土地、森林资源，防止对自然资源的耗竭性利用。[10]但是，正确的做法是在鼓励开发利用的同时，采取措施尽量减少或避免其负面影响，而不是因噎废食，一味地加以限制。对于水能资源的开发利用同样如此。

　　（三）从可持续发展的角度对气候变化背景下水能资源法律地位的重新认识

　　作为发展中国家，中国既有权利、也有义务通过促进可持续发展来应对全球气候变化。《联合国气候变化框架公约》第三条中规定：“各缔约方有权并且应当促进可持续的发展。保护气候系统免遭人为变化的政策和措施应当适合每个缔约方的具体情况，并应当结合到国家的发展计划中去，同时考虑到经济发展对于采取措施应付气候变化是至关重要的。” 该条规定实际上确立了应对全球气候变化的可持续发展原则。《中国应对气候变化国家方案》中也坚持了这一原则，指出：“发展中国家由于其历史排放少，当前人均温室气体排放水平比较低，其主要任务是实现可持续发展。”[11]

　　解决农村供电问题，特别是解决无电地区的供电问题，是我国实现可持续发展战略中迫切需要解决的重大战略问题。电力是贫困地区发展的基础，是保证社会公平、促进经济社会协调并可持续发展的重要保障。小型水电不仅在农村供电中发挥着十分积极的作用，而且在解决无电地区的电力建设中发挥着极为关键的作用。国家发改委编制的《可再生能源发展“十一五”规划》中明确要求：“继续利用小水电、风电、太阳能发电等可再生能源技术，解决无电地区的供电问题。在小水电资源丰富地区，优先开发建设小水电站”。[12]

　　三、结语：《能源法》应承担确立水能资源法律地位的责任

　　根据《中国应对气候变化国家方案》的要求，我国应根据“今后经济社会可持续发展对构筑稳定、经济、清洁、安全能源供应与服务体系的要求，尽快制定和颁布实施《中华人民共和国能源法》，并根据该法的原则和精神，对《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国电力法》等法律法规进行相应修订，进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的鼓励政策。”[13]

　　作为未来的能源基础法，《能源法》在“整个能源法律体系中处于内核的法律地位，是能源法领域的宪法性法律，用以统领、约束、指导、协调各个单行能源法律、法规，也是关于能源法律体系建设的纲领性规范，其范围应涵盖能源法律的一切方面。”[14]从这个角度看，《能源法》有责任对水能资源法律地位予以明确和澄清。

　　2007年12月1日，我国能源法起草组公布了《能源法》征求意见稿，[15]向社会各界广泛征集修改、完善的意见和建议。该征求意见稿第一章“总则”第五条规定：“国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展。”该条规定反映了能源法起草者已经充分认识到了“鼓励发展新能源和可再生能源”是“有效应对气候变化”的必要措施，否则就不可能真正实现促进能源开发利用与生态环境保护协调发展的目标。

　　但值得一提的是，《能源法》征求意见稿对于在应对气候变化方面具有重大战略意义的水能资源的法律地位仍然存有疑义，应当予以澄清。一方面，根据《能源法》征求意见稿第三十七条 “替代能源开发”的规定，“国家鼓励以新能源替代传统能源”。但是，《能源法》征求意见稿第一百三十九条 “术语的法律解释”中却将水能排除出新能源的范畴。根据该条的规定，新能源是指“在新技术基础上开发利用的非常规能源，包括风能、太阳能、海洋能、地热能、生物质能、氢能、核聚变能、天然气水合物等。”[16]笔者认为，对于作为小水电原动力的水能，目前日本等发达国家已明确地将其列入新能源的范畴，[17]我国作为发展中国家，在气候变化背景下能源安全形势显得更为严峻，《能源法》更应当将其列入新能源的范畴。另一方面，《能源法》征求意见稿第九十条是关于能源“价格激励与约束政策”的关键性条款，但是根据其规定，仅对“国家鼓励发展的风能、太阳能、生物质能等可再生能源和新能源，依法实行激励型的价格政策”，并没有提到在《可再生能源法》中已经被确立为可再生能源的水能。因此，可以说对于水能资源的法律地位，《能源法》征求意见稿在《可再生能源法》的基础上向后退了一步，笔者认为这显然与气候变化背景下水能资源应有的战略地位不相符合。