一、   引言

改革开放以来，特别是20 世纪90 年代以来，随着经济社会的较快发展和生态建设的加强，我国耕地过多、过快减少问题日益突出，不仅严重影响粮食安全，而且危及社会和谐稳定和经济持续发展, 特别是在美国、欧盟等主要粮食出口国家或地区宣布将加大生物燃料生产叨以及土地成为我国宏观调控手段后更是如此。中国政府日益认识到耕地在经济社会发展中的重要地位和作用，耕地保护越来越被提到重要议事日程上。2006 年初通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将1.20x10⁸公顷耕地保有量作为“十一五”经济社会发展一项重要的约束性指标，而 2007年3月温家宝总理在十届人大五次会议上的《政府工作报告》中更是强调，“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。由于在今后较长时间内，经济社会发展的用地需求仍然相当高涨，而截至2006 年底全国耕地面积已经不足1.22x 10⁸公顷，要确保18亿亩耕地“红线”，必须对包括农业结构调整在内的各种致耕地减少因素进行分析并相应调减。

二、  我国农业结构调整及其对耕地数量的影响

我国主要农产品供应在新中国成立后经过近50年的发展，于20世纪90年代中后期达到了“总量基本平衡，丰年有余”。但随着国内消费市场对农产品需求的变化，加之国外农产品竞争加剧，中国随即遭遇了大宗农产品因品质、品种问题及其加工滞后而大量积压、“卖难”问题较为普遍、价格持续下降和农民收人缺乏新的增长点等难题。有鉴于此，1998年底党中央在慎重分析后做出了我国农业和农村经济发展进入了新阶段的重要判断，并且提出新阶段中心任务是对农业和农村经济结构进行战略性调整，由此开始了新一轮农业结构调整。由于农业结构调整旨在提高农业整体素质和效益，而土地又是农业生产的最基本要素之一，所以，客观上要求对现有土地资源进行重新组合，按照市场需求合理配置土地与其他生产要素。鉴于耕地在我国经济社会发展中的重要地位和作用，当前的许多农业结构调整与耕地有关，既包括将园地、林地、牧草地或水域等调整为耕地，也包括将耕地调整为园地、林地、牧草地或水域等，而根据国土资源部的相关定义, 前者属于农业结构调整增加耕地，后者则属于农业结构调整减少耕地。

从20世纪90年代后期开始的农业结构调整，是近年来我国耕地大量流失的最主要原因之一。根据国土资源部土地利用变更调查数据，1997一2005年间全国通过农业结构调整增加耕地149.97xl04 公顷 ，但同期通过农业结构调整减少耕地235.09x10⁴ 公顷，增减相抵的结果是农业结构调整净减耕地 85.12x10⁴公顷。就导致耕地减少的四项因素来看，结构调整所致耕地减少量占期间全国耕地减少总量的20.09%，仅次于生态退耕（58.65%)，而高于建设占用（15.65%）和灾害损毁（5.62%）。从时间变化上看，期间农业结构调整对耕地数量影响大致经历了“增加一急剧减少一缓慢减少”过程：1997 一1999 年间全国通过农业结构调整减少耕地23.32X10⁴公顷，，但同期通过农业结构调整增加耕地 50.96 x10⁴公顷，增减相抵净增耕地 27 . 63x10⁴公顷，年均净增 9 . 21 x10⁴公顷 2 ；但2000 年后情况发生了变化，2000 一2004 年间全国通过农业结构调整减少耕地178 . 9lx 10 “公顷，而同期通过农业结构调整增加耕地仅67 . 38x10⁴公顷’，期间农业结构调整致耕地净减少11l.52x10⁴公顷，年均净减 22 . 30x10⁴公顷; 2005 年全国通过农业结构调整减少耕地32 . 86xl04 公顷，但同时也通过农业结构调整增加耕地 31.62x10⁴公顷 2 ，增减相抵后净减耕地量降低到1 . 24x104公顷（图l）。

三、农业结构调整中影响耕地数量因素分析

（一）市场因素

长期以来，我国以粮食生产为主的种植业是土地密集型产业，经济效益难以大幅度提高，即便是与林果业、园艺业、水产业或畜牧业相比，也不具有比较优势。从图 2 可以看出， 1997一2005年间全国粮食零售价格基本保持稳定，特别是在 2001 年以前总体上呈走低趋势，极大挫伤了农民种粮积极性。作为经济学意义上的“理性人”，农民对于土地经营方式的选择有着逐利的倾向，而在市场经济条件下，耕地资源利用更是与其他经济活动一样，只要存在利益差别，就会引起资金、劳动力和土地等生产要素流向高收益产业。因此，即使没有国家政策，农民也会从比较利益出发，自发进行农业结构调整。更何况在 20 世纪 90 年代中后期粮食供给较为充裕的情况下，中央政府为了增加农民收入对农业结构调整进行了战略部署，鼓励农民种植果树等劳动密集型作物。各地农民纷纷抓住有利机遇，适应市场供求关系变化，调减粮食种植面积，因地制宜发展多种经营，而这又以改园（果园）挖塘（鱼塘）为最主要表现形式。在实际农业结构调整过程中，一些地区认为在市场经济条件下应根据市场需求决定农业结构，以增加收人为前提，盲目占用大量耕地栽果植桑、养鱼饲畜，东部一些经济较发达的省份甚至把优质稻田改为果园或鱼塘。这种单纯以经济利益驱动的农业结构调整正在逐渐失去它的合理性，并使得农业结构调整迅速向减少耕地方向发展。根据国土资源部土地利用变更调查数据，1997一2005 年间，全国园地面积由 1022 . 95x 104 公顷”增加到 1155 .10⁴公顷，增幅为 12 . 92 % ，其中，果园面积由 685 . 15x 10⁴公顷增加到781.53x10⁴公顷, 增幅为 14.07% ，但与此同时，全国耕地总面积却由期初的 12956 . 15x10⁴公顷 2 减少到期末的 12208 . 23x10⁴公顷 2 ，减幅高达 5.77％。市场因素作用下盲目调减耕地的做法严重削弱了作为农业基础的种植业，不仅导致耕地面积下降进而影响粮食生产，而且也破坏了农业结构的合理性，如我国水果生产一度陷人数量发展误区，“卖果难”成为许多地方增加农民收人的新难题。

（二）  政策因素

我国人口众多、耕地后备资源僵乏以及“三农问题”根深蒂固的基本国情，要求中央政府根据经济社会发展形势需要，在不同时期制定侧重点各有不同的农业结构调整政策，并直接影响到耕地数量的变化。从表 1 可以看出，1998一2005年间各年《政府工作报告》对农业结构调整的要求是在不断变化的。而对照期间各年粮食生产情况还可以发现，我国农业结构调整政策受粮食生产影响较大。如 1997一1999年间人均粮食占有水平较高，国家大力鼓励开展农业结构调整，虽然期间农业结构调整仍表现为耕地净增，但净增量在逐年减少，并直接导致 2000 年净减少耕地 26.56x10⁴，公顷; 2000 一 2003 年间，虽然鉴于人均粮食占有量持续下降，国家不时提出要加强耕地保护，但由于农业结构调整任务还很重，其时的政策设计并不十分有利于加强耕地保护，因此，除2001年净减少耕地较少外，其他年份均很高；由于 2003年全国人均粮食占有量仅为 333.29千克，是20世纪80年代中期以来的最低值，国家从 2004 年起高调要求在农业结构调整中加强耕地保护，虽然由于农业结构调整净减少耕地惯性较大， 2004年此项净减少耕地量仍然高达 20.46x10⁴公顷，但2005年则应声而落到只有1.24x10⁴公顷（图3）。

四、自然生态因素

受地形地貌条件限制，我国耕地分布在山地、丘陵、高原地区的约占2/3，而分布在平原和盆地的仅为 1/3，加上其他自然和人为条件的共同作用，我国耕地质量总体不高。相关研究表明，我国全部耕地中基本无限制、质量相对较好、有灌溉设施的旱涝保收田仅约占耕地总面积的 40% ，而其余 60％的耕地均存在不同程度限制因素，质量相对较差阴；而全国农业区划委员会 1990 年组织的全国县级农业综合开发后备土地资源调查结果表明，全国痔薄耕地占耕地总面积的 17.9%，渍涝水田占 4.1% ，渍涝旱地占 4.7% ，盐碱耕地占 2.9%，坡耕地占 11.1% ，风沙耕地占 2.2% ，缺水耕地占17% ，存在其他障碍因素的耕地占7.9% ，而且有些耕地存在多种障碍因素，如风沙耕地通常缺水，坡耕地通常土壤痔薄等。虽然毋庸置疑的是，耕地中质量较差部分也在解决我国粮食安全问题中长期发挥着重要作用，但在我国粮食安全已经逐步由“数量安全”上升到“质量安全”阶段以及生态环境保护和建设的重要性日益为国人所知晓的情况下，除了要对部分质量较差耕地大力开展农田基本建设以提高其综合生产能力外，对其他难以改造的或生态地位重要的质量较差耕地进行用途变更也是必需的。而且，土地资源价值和配置的基本依据主要由土地的自然条件所决定，有些农用地并不适宜耕作，严格的耕地用途管制也不适应发挥农业区域优势的要求。近年来，我国根据生态环境建设需要，按照相关规划，有计划地开展了一系列还林、还牧、还湖等生态退耕工程，也有一些地方结合市场需求和政策指引，有计划地开展了农业结构调整，将部分不适宜继续耕作的耕地调整为园地或养殖水面。虽然主要从生态保护角度开展的农业结构调整会引起耕地数量净减少，但也不应一概否定。

五、农业结构调整中加强耕地保护措施建议

（一）重新界定农业结构调整

在一系列惠农政策措施作用下，经过近些年的大力扶持和结构调整，我国农业生产取得了显著成效。根据《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划(2006一2010年）》，目前我国“主要农产品供求基本平衡、丰年有余的格局趋于稳定”。虽然今后我国仍然会面临诸如确保粮食等农产品有效供给等问题，并在特殊情况下还可能激化，但显而易见的是，农产品数量已不再是最主要的农业发展目标。为了适应国民经济发展和城乡居民生活水平不断提高的需要，我国必须不断优化农产品品种结构、推进农产品标准化生产和提高农产品质量安全水平。无论是农业内部的种植业，还是林业、牧业和渔业，都要积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，努力促进农产品的优质化，而不再是一味增加产量。由此可见，现在重新界定农业结构调整内涵的时机已经成熟。以耕地利用为例，在当前林、牧、渔业产品的供需问题已经基本解决但品质性和结构性问题突出的情况下，已经不宜再继续鼓励耕地在大农业范畴内向其他农用地转化，而应将农业结构调整限定在种植业内部，鼓励通过耕地种植结构的调整来适应满足市场和保护耕地的双重需要。正常年份可以通过增加高经济效益作物种植达到提高农民收人的目的，而一旦出现粮食紧缺的不安全警兆，可以通过及时减少非粮食作物播种面积、增加粮食种植来消除粮食安全隐患，真正实现“储粮于地”。

（二）强化基本农田保护刚性

我国早在 20 世纪 80 年代末就确立了基本农田保护制度，并于 1 994 年制定了《基本农田保护条例》(1998 年进行了修订），确保土地利用总体规划确定的基本农田数量不减少、质量不降低。农业结构调整理应充分利用非耕地、闲置地和荒地资源，不得占用基本农田，《基本农田保护条例》和《中华人民共和国土地管理法》也都有关于“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”的规定。但实际情况并非如此，农业结构调整占用基本农田现象屡禁不止，并直接导致了 2004 年 3 月国务院颁发《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》。正是在农业结构调整等因素的作用下，上一轮全国土地利用总体规划纲要（1997一2010年）下达的 2010 年基本农田保护面积指标（10856.19万公顷），到 2003 年大检查时就已被突破（10594.57万公顷），基本农田质量不下降更是无法保障。由于基本农田几乎承担了全部粮食生产任务，保护基本农田是耕地保护的重中之重。因此，在今后农业结构调整中必须强化基本农田的刚性保护，真正把基本农田作为“一条不可逾越的红线”，并将“确保基本农田总量不减少、质量不下降”作为评价农业结构调整效果的先决条件。为达此目的，必须强化基本农田保护的法律手段。除了要在基本农田保护立法方面做到与时俱进和开拓创新，更应严格遵守基本《农田保护条例》、《中华人民共和国土地管理法》等已有法律，在实际土地利用中对基本农田保护真正做到“有法必依、执法必严、违法必究”。

（三） 提高耕地利用比较效益

虽然从确保既定耕地保护目标的角度，农业结构调整减少耕地的情况必须得到遏制，但只要种植业比较效益较低的弱势地位不改变，市场导向和农民自发调整的不确定性仍然可能会导致耕地数量的继续减少。因此，相关部门（如国土资源部和农业部）要协调配合，共同制定相应的农业政策，尤其要通过经济补偿机制（如按耕地面积对农民进行直补）和市场手段，提高耕地利用的比较效益，引导农业结构调整向不减少耕地甚至增加耕地方向发展。在当前条件下，这既是必要的，也是可行的。这是因为：其一，限制农业结构调整占用耕地的做法事实上剥夺了农民获得土地增值收益的机会，国家应该适当予以补偿，强化耕地保护的经济激励；其二，在经历了较长时间的经济较快发展之后，我国当前已经开始总体上进人城市支持农村、工业反哺农业的新阶段，在一定程度上具备了强化耕地保护经济手段的物质基础和条件。随着全社会越来越关注“三农”问题，国家正在并将继续在耕地保护方面更多运用经济激励手段。例如， 2006 年 11 月有关部委联合下发了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，明文规定从 2007 年 1 月 1 日起，新批准新增建设用地土地有偿使用费征收标准提高一倍并全部用于土地，以利于耕地保护和建设。另外，在农业结构调整过程中，我国还可以以世界贸易组织《农业协定》中规定的“绿箱”政策为依据，设立农业结构调整示范引导资金，引导农民合理调整农业生产结构。

（四） 加强结构调整行政监管

虽然我国在土地管理上一直偏重行政管理，但由于相关权利和责任划分不明，耕地保护效果一直不佳。为切实加强耕地保护工作， 2005 年国务院办公厅印发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，要求省级人民政府对土地利用总体规划确定的本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负责； 2006 年颁布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》更是强化了耕地保护的行政手段，要求地方各级人民政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。就农业结构调整而言，虽然市场经济条件下，农民应在农业结构调整中占据主体地位，法律所赋予的承包经营权是任何组织、个人甚至地方政府都不得侵犯的，政府的职能也应以引导和服务为核心，但在当前国家粮食安全隐患尚未彻底根除、耕地保护的经济手段和法律手段尚不十分健全的情况下，各级政府必须在农业结构调整中加强行政监管。其一，必须科学制定农业结构调整占用耕地规划与计划，并建立严格的农业结构调整占用耕地审批制度，以严格控制调整占用耕地审批，批准的调整用地要有切实可行的实施计划，具体界定调整的数量、空间位置与时间安排；其二是实施农业结构调整用地报告制度，逐级上报结构调整占用耕地情况并纳人土地年终报表，便于及时掌握耕地利用结构和调整情况。

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