耕地保护面临的形势及其对策研究-中国环境生态网

摘要:通过运用SWOT 分析法,对我国城乡生态经济交错区农地保护的外部环境的机会与威胁、内部环境的优势与劣势进行了战略分析,其目的在于寻找新形势下农地保护的正确战略决策,以解决我国吃饭与建设的矛盾,实现土地资源的可持续利用。通过研究得出:农地保护面临着严峻的国内外形势,政府应该扬长避短,积极应对。
关键词:SWOT 分析;农地保护;对策
中图分类号:F301. 2 　　文献标识码:A 　　文章编号:1005 - 8141 (2006) 03 - 0267 - 04

Study on Countermeasures and Situation of Farmland Protection
HUANGLie - jia
(Land Management College ,Huazhong Agricultural University ,Wuhan 430070)
Abstract :The opportunities and risks of the external environment ,as well as advantages and disadvantages of the internal settings of farmland protection were discussed in the paper by using the SWOT analytical tools in urban - rural fringe in China. The author tried to find right decision strategy of farmland protection in order to solve the contradiction of foods and construction ,and to promote land resource sustainable use. It concluded that the government should adopt some active countermeasures to protect farmland.
Key words :SWOT analysis ;farmland protection ; decision
　　
　　农地特别是耕地,是人类宝贵的稀缺资源和特殊的生产资料,保持一定数量的耕地是人类社会生存和发展的物质基础。据国土资源部的统计资料显示,我国现有耕地已从1996 年的1. 3 亿hm² 减少到2003 年的1. 23 亿hm² , 相应的人均耕地已由1996 年的0. 106hm²降到了2003 年的0. 095hm²,已低于专家测算的维持温饱的最低极限———人均1. 0hm²的水平,处于理论上的“饥饿”线之下。全国有30 %的县人均耕地低于联合国粮农组织确定的0. 053hm² 的警戒线。随着我国城市化的加速发展,我国维系粮食生产的耕地进一步减少是不可避免的。特别是在西部大开发、农业结构调整、生态退耕和加入世贸组织等新形势下,如何保护耕地、实现粮食自给、保证城市化的有序推进是一个值得关注的重大课题。

1 　农地保护面临的形势分析

本文采用国际上通用的SWOT 模型分析法,对我国耕地保护的内部环境的优势与劣势以及外部环境的机遇与威胁进行了系统分析,力求寻找新形势下耕地保护的正确战略决策,以促进农业与社会经济的可持续发展。所谓SWOT 分析法( 图1 ) , 是指优势(St rengths) 、劣势(Weaknesses) 、机遇(Opportunities) 、威胁( Threat s) 4 个要素的缩写。根据这4 个要素对所处的环境和形势进行深入的分析,以便充分认识、掌握、利用和发挥有利条件和因素,控制或化解不利因素和威胁,达到扬长避短,争取最好结局的目标。

1. 1 　耕地保护的外部环境分析

从我国耕地保护所面临的外部环境来看,正面临着大好机遇。第一,我国加入世界贸易组织后,有利于促进农产品市场体系的建立,有利于改善农产品的国际贸易环境和进一步扩大农产品的出口,提高耕地保护的积极性;第二,资源的配置与农业生产结构将得到改善;第三,新世纪三农问题受到了国家的特别关注和扶持,为农地保护提供了机遇;第四,2006 年中国已全面取消农业税,农民的种田积极性空前高涨,农业发展将步入黄金时期,为农地的保护提供了有力的保障。

我国农业面临激烈的国际竞争:WTO 的宗旨是消除阻碍国际贸易的各种做法,实现农产品的自由贸易。加入WTO 意味着我国必须放弃在农产品贸易上的非关税控制。我国农业大而不强、农产品竞争力弱、国际参与率低、科技贡献率小。加入WTO ,我国农业就面对一个市场容量日益扩大和竞争日益激烈的国际大市场,国外农产品及其加工业进入的门槛明显放低,进口数量会有较大的增加,这无疑使已经显露卖方市场特征的国内农产品市场竞争更加激烈。

种植业产业将相对萎缩:加入WTO 对我国粮食安全、农业发展、农民收入和农村社会稳定带来一定的冲击和影响,而这背后都涉及到耕地问题。特别是在小麦、玉米、大豆等农产品生产过剩和卖难问题突出的情况下,我国种植业将相对萎缩,主要表现在农民致富心切,有可能抛荒而从事其它效益更高产业的生产;有的甚至改变用途进行非农产业的生产;面对国外农产品强有力的竞争,农民收入的降低将弱化农民对农业的投资,特别是对耕地的投资,造成耕地质量下降,这是对耕地保护的极大威胁。

绿色壁垒的严峻挑战:绿色壁垒又称环境壁垒,是国际贸易中的一种贸易保护主义。它是指现代国际贸易中商品进口国以保护有限资源、环境和人类健康为名,通过制定、颁布、实施严格的环保法规和苛刻的环保技术标准,对来自国外的产品或服务加以限制的一种行为。许多国家尤其是发达国家以此为借口,对产品制定严格的环境保护技术标准、复杂的卫生检疫制度以及绿色补贴限制等,形成了出口国家难以逾越的绿色壁垒。其实质是发达国家对其农业部门实施保护的一种新形式。中国作为世界上最大的发展中国家,农产品对外贸易正面临越来越多来自发达国家绿色贸易壁垒的挑战。近年来,我国农产品国际贸易中因农产品“质量问题”而被退货和索赔的事件屡屡发生,已严重影响了我国农产品的声誉及国际市场的开拓。据统计,2002 年我国因绿色壁垒而造成农产品出口的直接和间接损失高达100 亿美元。如何突破绿色壁垒,提升我国农产品的国际竞争力,已成为中国农产品对外贸易和农业可持续发展面临的一个重大课题。

1. 2 　耕地保护的内部环境分析

保护耕地就是保护我们的生命线,我国历来就重视耕地保护,现已经形成一个比较完整的耕地保护政策体系,主要包括耕地产权制度、土地利用规划制度、耕地总量动态平衡制度以及监督检查制度等。我国最严格的耕地保护制度体现在1999 年1 月开始执行的新《土地管理法》中。当然我国耕地保护的形势还依然严峻,主要表现在以下几个方面。

耕地数量持续减少:据统计,我国耕地减少数量呈上升趋势,如1986～1995 年间全国耕地减少了679 万hm² ,年均减少67. 9 万hm² ;1996～2003 年间全国耕地共减少663 万hm²,年均减少82. 9 万hm²,明显高于前10 年的年均减少面积,特别是1997 年冻结耕地1 年之后,耕地面积逐年减少呈上升趋势(图2) 。究其原因,除了我国城市化建设正常用地占用耕地与自然灾毁外,耕地数量持续减少与我国近年来实施的农业产业结构调整、生态退耕等政策密不可分(图3) 。

由图3 可见,在1995 年以前是农业生产结构调整和建设占用使耕地减少,而在1995 年之后特别是近年来我国实施生态退耕政策后,生态退耕成为我国耕地减少的主要原因。其次是结构调整和城乡建设占用。随着我国城市化进程的加快、生态退耕以及产业结构的进一步调整,我国耕地面积将会进一步减少。

耕地质量不高,生态环境较差:我国耕地总体质量不高,主要表现在中低产田耕地比重大、耕地养分含量不高、障碍因素多,以及耕地污染严重。其中耕地污染对我国农产品的数量与质量产生极大影响,全国每年因耕地污染造成的粮食减产达12. 5 亿kg ,污染粮食达25 亿kg 以上,对蔬菜、水果等也影响很大。这是近年来我国农产品贸易受损的重要原因之一。同时我国耕地生态环境较差,据1995 年全国土地利用现状调查数据,我国15°以上的坡耕地达1900. 6 万hm² ,占全国耕地总面积的14 %。其中盐化、碱化、盐碱化耕地分别为428. 5 万hm²、68. 9 万hm² 、624. 0 万hm²,共占全国耕地总面积的8. 31 %。

耕地使用“占优补劣”问题明显:针对我国建设占用耕地明显的现状,新土地管理法中实施耕地占补平衡制度,成为我国耕地数量平衡的重要举措,但却存在明显的占优补劣问题。据国土资源部提供的资料显示,1996 年到2003 年的7 年内,全国耕地净减少66. 7万hm² ,其中约86. 7 万hm² 是有灌溉设施的优质良田,而新增耕地1/ 2 以上是耕作条件较差的旱地。

2 　我国耕地保护的战略选择

1986 年和1997 年我国先后两次发出了关于加强土地管理、切实保护耕地的通知,采用了一系列严格措施保护耕地。其后在修订的《土地管理法》中明确规定实行耕地总量动态平衡制度、土地用途管制制度、土地征用管制制度等。但从近年来的统计资料看,每年净减少的耕地数量仍然不少。我国目前人均耕地按统计数为0. 08hm² ,明显低于1995 年的0. 11 hm² ,而且大大低于世界平均水平。怎样保护好耕地,确保粮食安全和城市化顺利进行,必须从全局的高度对我国耕地资源配置进行总体规划。选择制定出能够充分发扬内部优势、弥补内部劣势、合理应对外部威胁、牢牢抓住外部机遇的发展战略,以确保农产品的竞争优势达到保护耕地的目的(表1) 。

2. 1 　用市场方法配置好耕地资源

耕地具有多宜性用途,特别是城乡生态经济交错区的耕地不仅具有保障国家的粮食安全,扩大农民的就业机会,维护社会稳定的功能,而且还要保证更加有效、有序的城市化发展空间。许多地方政府对农民种植进行干预,造成了一些农产品相对过剩及卖难的问题,对农民非常不公平,也给土地使用者和政府带来了很多社会问题。市场经济要求包括土地在内的生产要素均按照市场机制进行配置,所以应用市场经济手段来配置耕地资源,摒除农业生产结构调整就是压缩耕地种植面积的观念,积极有效地进行农业生产结构调整。在农业用地非农化方面要积极探讨农地直接入市交易,体现农地资源价值,积极发挥地价与税收的杠杆作用,减少占用耕地的压力。

2. 2 　对农地保护的正外部性进行补偿

农地城市流转能使土地经济价值增值。一般来说,农地单位面积收益仅为工业用地的1/ 10 、商业用地的1/ 10～1/ 100 。农地所有者作为私人利益和少数人利益的代表,其目标是追求农地收入最大化,在非农化利益的驱动下,就有释放农地的冲动。而农地需求者追求的是效用最大化,自然也会选择区位较好和成本较低的城乡生态经济交错区的农地,以赚取更多的农地未来开发租金。所以农地具有经济效益低、生态效益和社会效益高,近期效益低、长远效益高的特征,必须建立完善的补偿机制。生态效益与社会效益是利他性的,在经济上得不到补偿,农地流转不可避免。

2. 3 　绿色战略

实施绿色战略是世界经济可持续发展的要求,也是我国经济适应全球化进程的需要。面对绿色壁垒的严峻威胁,我国政府应在加强宣传教育、提高环保意识的基础上,积极寻求途径来制定一些为大多数国家认可的、比较符合发展中国家利益的国际标准。其次,要从源头上防止耕地进一步污染,提高农产品质量; 第三,加强与环境有关的认证工作,加快与国际的接轨;第四,大力发展绿色农业,重视无公害农产品和绿色食品综合生产技术的研究与开发,形成一批具有自主知识产权的无公害农产品全程控制高技术成果。这样一方面可以迎合国际市场的消费趋势,另一方面能够大大提高我国农产品出口竞争力,容易突破绿色壁垒;最后,发展循环经济,进行清洁生产应对绿色壁垒。

2. 4 　转变城市发展观,走内涵挖潜道路

无论发达国家还是发展中国家,在其城市化和工业化过程中,都面临城市发展对土地的扩张性与土地有限性的矛盾。如发达国家中的美国、西德和比利时,从1950～1970 年非农用地的面积分别增加了25 %、35 %、55 %;在20 世纪60 年代意大利、加拿大、法国的非农用地也分别增加了31 %、18 %、11 %。发展中国家如印度的德里区,其工商、住宅和办公用地由1958年的3807. 5 万hm2 增至1981 年的16870 万hm² ;埃及从1960～1980 年因城市扩大占用的农田将近50 万hm²。我国正处于城市化加速发展阶段,农地特别是耕地资源比较稀缺,而且粮食需求量正日益扩大,所以鉴于城市化发展的盲目性导致农地的流失,必须走内涵挖潜道路,同时必须改革现行的征地补偿制度,确保我国粮食安全和城市化的有序进行。

3 　结论

对于我国来说,耕地保护是一个永恒的话题,尤其处于城市化加速发展中的特殊时期,农地城市流转将在所难免,面对日益激烈的国际市场以及一些发达国家制定的过高要求的壁垒的挑战,我们应积极应对,利用好WTO 的相关农业政策,提高农产品贸易的国际竞争力,控制产地污染。针对耕地数量持续减少的问题,要在防止城市化盲目占地的同时,保证正常城市化发展用地。在我国农地城市流转属于政府行为,政府的科学决策至关重要。面对当前形势,政府特别是地方政府要充分利用好机遇,发挥自身优势,避免威胁;克服劣势,统筹全局;科学决策,促进耕地可持续利用。

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