协同效应和协同控制是“两型”社会建设内在要求
编者按
节能环保的协同效应和协同控制是落实科学发展观及“两型”社会建设的内在要求，也是必然选择。统筹考虑节约资源和保护环境的协同效应可降低成本；而运用不当或不加考虑，可能会抵消各自的成效。
本文作者近日赴湖南省湘潭市进行了实地调研，认为湘潭市资源节约型和环境友好型社会建设分别取得了实质性进展，但两者缺乏应有的协调和统筹，建议将节能环保的协同效应和协同控制作为“两型”社会建设的重要内容。本报今日特刊发这个调研报告，以飨读者。
创新资源节约和环境保护体制机制是“两型”社会综合配套改革试验的主要内容。通过在湖南省湘潭市进行的实地调研，与湖南省环保厅、省环科院及湘潭市政府、湘潭市环保局、市经贸委、企业代表等进行的座谈，以及实地考察，得出以下结论:湘潭市“两型”社会创建成效初显，资源节约型和环境友好型社会建设分别取得实质性进展，但两者缺乏应有的协调和统筹。为协同推进资源节约和环境友好工作，建设真正的“两型”社会，应该将节能环保的协同效应和协同控制作为“两型”社会建设的重要内容。
资源节约型环境友好型社会建设缺乏协调和统筹
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尽管湘潭市在资源节约型和环境友好型社会建设上分别取得了实质性进展，但两者缺乏应有的协调和统筹。不论是“两型”社会建设的顶层设计、政策安排，还是重点工程及具体措施，都没有对资源节约和环境保护协调发展进行统筹考虑，在如何统筹两者关系方面也缺乏能够切实发力的抓手。
作为全国“两型”社会建设综合试验示范区，3年来湖南省锐意改革，大胆创新，已全面完成顶层设计，先后颁布了《长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》、《关于全面推进长株潭城市群“两型”社会建设改革试验区改革建设的实施意见》等纲领性和指导性文件，对于如何推进“两型”社会建设提出了具体目标、要求、行动方案和保障措施等。在湖南省“两型”社会建设总体部署和相关政策指导下，结合湘潭市实际，一批重大工程相继开工，湘潭市在能源、资源节约和生态环境保护方面成效初显。
首先，节能、结构调整和新型产业推动了能源资源节约型社会建设。一是重点推进，形成全社会节能机制和风尚。严把工业节能准入关，对不符合国家产业政策、不符合节能环保要求，不符合“两型”社会建设的项目予以坚决限制。大力开展公共机构节能活动，党政机关带头，湘潭市政府专门出台节电、节水有关规定，办公用电设备全部采用政府采购办同意招标采购的节能产品。形成全社会节能风尚，加大节能推广示范力度，加大农村沼气池建设和推广力度。2009年湘潭农村建成沼气池11.7万个，鼓励和倡导城市居民使用太阳能，充分利用国家财政补贴加大高效节能产品的推广力度。2008~2009年共推广40万只节能灯。二是突出产业结构调整。加快节能技术改造，“十一五”以来投入工业技改资金达700多亿元，实施了一批重大节能技改项目。如湖南铁合金集团通过改进低碳铬铁生产工艺，每炉电耗降低2000千瓦。培育壮大战略性产业，重点发展先进装备及清洁能源装备制造、精品钢材及深加工、汽车及零部件、电子信息四大战略产业。大力发展循环经济、低碳经济。运用资源循环利用技术、新能源和可再生资源技术，推动产业向节能、低碳方向发展，坚决淘汰落后产能。三是突出培育新兴产业，加快发展以风电装备为龙头的核能、太阳能等新能源产业集群。
其次，出台相关政策，突出三大措施推进污染减排和环境友好型社会建设。“十一五”期间湘潭市出台了《湘潭市2008~2010年污染物总量减排和蓝天碧水工程行动计划》、《湘潭市污染减排产业指导目录》等，这些政策对污染减排和环境友好型社会建设发挥了重要作用。另外，通过结构优化、项目建设和监督管理三大措施重点推进污染减排。一是突出以结构优化推进结构减排。“十一五”以来，全市共关闭小造纸、小水泥、小火电等企业105家。在产业提升与发展方面，致力于推动传统产业高端化、高新化，努力实现高新技术产业的规模化、集约化发展。二是突出以项目建设推进污染减排。通过紧扣强化技术改造、加强污染治理、推进清洁生产、发展循环经济等内容，开发了一批重点减排项目。“十一五”4年来，全市完成二氧化硫减排项目62个，COD减排项目71个。三是突出监督管理推进减排。湘潭市成立了环境应急指挥中心，建成环境监控平台，安装重点污染源企业自动在线监控设施40多套，覆盖了工业重点源的85％，初步形成了覆盖全市的现代化环境监控网络。
尽管湘潭市在资源节约型和环境友好型社会建设上分别取得了实质性进展，但两者缺乏应有的协调和统筹。不论是“两型”社会建设的顶层设计、政策安排，还是重点工程及具体措施，都没有对资源节约和环境保护协调发展进行统筹考虑，在如何统筹两者关系方面也缺乏能够切实发力的抓手。如《长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》、《关于全面推进长株潭城市群“两型”社会建设改革试验区改革建设的实施意见》等政策文件中，尽管促进资源、能源节约利用及保护生态环境都是其战略重点和内容，但都是独立的目标和内容，没有对相互影响及如何协调发展进行考虑。具体措施方面，推广节能产品中没有针对节能灯泡、太阳能等节能产品可能引发的汞污染和四氯化硅等污染问题予以考虑和说明；减排措施和技术也没有考虑是否引发了高耗能问题。
协同效应和协同控制是“两型”社会建设内在要求
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在“两型”社会建设的两大主要宗旨性目标方面，节约资源与保护环境是“和”的并列关系，而非“或”的选择关系。因此，统筹资源节约和环境保护的协同效应和协同控制应该成为“两型”社会的重要手段，也是“两型”社会建设的内在和必然要求。
节能环保的协同效应和协同控制是“两型”社会建设的内在要求。建设资源节约型社会是保护环境的有力措施，建设环境友好型社会是节约资源的重要途径。资源节约和环境保护必须协调发展。资源节约和环境保护在多数情况下是互利互惠、相互促进的关系，存在可观的协同效应，如果统筹考虑两个目标，则可以降低成本、实现效益最大化；另一方面，资源节约和环境保护某些时候也存在一定的悖论和矛盾，如果单独考虑资源节约或环境保护，不考虑相互影响，开展单方面的政策措施有可能会削弱另一方面的政策力度，形成高节能、高污染或低污染、高耗能的状况，造成极大的“两型”社会建设隐患。“两型”社会建设必须尽量避免此类隐患，实施协同控制政策。企业层面发挥和强化协同效应的意识和条件已经初步具备。
1.节能环保的协同效应和协同控制是“两型”社会建设的内在要求。
建设资源节约型、环境友好型社会，就是经济、人口、资源、环境相协调发展，就是要在节约资源、保护环境的前提下实现经济较快、可持续发展，促进人与自然和谐相处。协调发展是“两型”社会建设的目标和核心，也是评价“两型”社会发展的标准和尺度。“两型”社会建设需要的协调发展不仅是经济与环境的协调发展，而且是全面的协调发展，包括资源和环境之间的协调发展。在“两型”社会建设的两大主要宗旨性目标方面，节约资源与保护环境是“和”的并列关系，而非“或”的选择关系。因此，统筹资源节约和环境保护的协同效应和协同控制应该成为“两型”社会的重要手段，也是“两型”社会建设的内在和必然要求。我们对于资源节约和环境保护协调问题的关注应该是积极、主动和自觉的。
2.节约资源和保护环境具有协同效应，统筹考虑可降低成本。
由于传统污染物，如二氧化硫、氮氧化物等主要来自于能源燃烧及矿石资源，因此资源节约和环境保护某种程度上具有同源性，因此采取节能、结构减排、资源综合利用等措施可以同时实现资源节约和环境保护目标，产生协同效应。根据清华大学的研究，如果积极实施清洁能源、工业结构调整、能源效率提高、绿色交通等协同控制政策，那么2010年北京市不但可以减少18.5万吨二氧化硫、41.5万吨氮氧化物、5.6万吨PM10排放，还能减少2590万吨标准煤的能源需求。另外，根据中日污染减排及协同效应攀枝花案例的研究，攀枝花市“十一五”总量减排措施能够实现其“十一五”期间二氧化硫排放总量控制在8.1万吨以内，净削减3.37万吨的总量控制目标，同时，能够减排二氧化碳210.4万吨。按照我国1994年每吨标准煤排放二氧化碳2.277吨计算，相当于减少使用约92.4万吨标准煤。
统筹考虑资源节约和环境保护可降低一方的实施成本。联合国发展规划署2010年发布的中国年度报告证明，低碳发展最终将在不增加成本的情况下降低二氧化硫、氮氧化物和颗粒物排放。在实现既定的环境空气质量目标的前提下，若同时采取气候友好措施，可进一步降低空气污染控制成本。如果能选择一个有效的措施框架同时控制空气污染和温室气体，中国能够在节约一半的空气污染治理费用的同时减少8％的温室气体排放。上海环科院开展的研究表明，如果实施燃料替代、提高能效以及二氧化硫限额排放等积极的协同控制政策，上海将由于改变PM10的浓度于2020年减少1265～11130例死亡，并由此产生3.27亿~28.84亿美元的潜在经济收益。
3.如果不统筹考虑，资源节约和环境保护的成效可能会相互抵消。
对“两型”社会建设中资源节约和环境保护分别进行考虑，没有认识到两者可能存在的潜在冲突和矛盾。事实上，节能不减排、减排不节能的状况是客观存在的。污染可能成为节能产业发展的瓶颈，能耗问题也会成为污染减排设施不能正常运转的主要原因。
湖南“两型”社会建设试验总体方案和具体措施都将推广节能灯、发展太阳能等可再生能源作为建设资源节约型社会的重要措施。诚然，发展太阳能及推广节能灯是重要的节能措施，但是可能存在高污染风险。作为太阳能产业发展所需的重要工业原料，多晶硅项目是高污染产业，生产多晶硅的副产品——四氯化硅是一种具有强腐蚀性的有毒有害液体。目前，国内的多晶硅生产厂家所用技术气体回收率低、污染大、生产过程中能耗高。另外，由于这种物质回收再利用成本昂贵，多数太阳能厂房均未装设相关的回收设备。再以节能灯为例。据专家介绍，1只普通节能灯的含汞量约5毫克，但渗入地下后会使180吨水受污染。我国已推广节能灯高达两亿只，而针对废旧节能灯的回收体系仍是空白，这意味着数以亿计的节能灯在完成节能使命后可能会被当成普通垃圾处理，从而成为生态的隐形杀手。
从污染减排角度看，任何工艺都会产生能耗，而且是运营成本的主要部分，但是不同的污染治理技术可能会消耗不同量的能源资源。污染治理应尽可能地选择能耗低的技术。
4.作为“两型”社会建设的重要载体，企业有考虑协同效应和协同控制的意愿与条件。
作为“两型”社会建设的重要载体，企业需要同时完成资源、能源节约任务和污染物减排约束性指标。由于考虑协同效应和协同控制能够低成本、高效益地同时实现双重目标，因此企业对开展协同效应和协同控制有足够的动力和强烈意愿。在实际调研中，湘电和湘钢已经认识到节能减排是关系企业生死存亡的第二条生命线，将其提到了与市场并举的高度。
应将“两型”社会建设重要内容纳入相关规划和政策之中
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强化节能环保的协同效应和协同控制是落实科学发展观和建设“两型”社会的内在要求，应该作为“两型”社会建设重要内容，纳入相关规划和政策中，这样可以低成本、高效益实现节能环保目标。
综上所述，强化节能环保的协同效应和协同控制是落实科学发展观和建设“两型”社会的内在要求，应该作为“两型”社会建设的重要内容，纳入相关规划和政策之中，这样可以低成本、高效益地实现节能环保目标。
1.制定协同效应指数，纳入“两型”社会“十二五”规划，将其作为统筹资源节约和环境保护的重要抓手。
《长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》中提出要“建立‘两型’社会发展指标体系”。能够统筹和量度“两型”社会发展的协同效应指数应该作为指标体系之一。初期，可以先从技术和项目层面入手，将资源节约度和环境友好度的比值作为协同效应指数。积累经验后，再建立各政策之间协调和整体性评估标准，建立政策层面的协同效应指数。由于“十二五”二氧化硫和COD减排措施的边际效益可能较“十一五”递减，边际成本可能递增，加上将新增氮氧化物、氨氮两项约束性指标，因此要研究相关的协同效应指数，纳入“两型”社会“十二五”规划之中。协同效应将为“十二五”规划提供一种新的思路，这也是一种必需的选择，更是对中国环保新道路的有益探索。
2.强化现有节能环保政策的整体性和协调性，制定协同控制政策。
为统筹现有的节能环保政策，一方面，要制定节能政策的环保延伸政策；另一方面，要制定环保政策的节能延伸政策。针对节能产品，一是要借鉴欧盟的CE认证、WEEE指令，特别是RoHS中对有害物质含量的标准制定，制定严格的有害污染物含量标准；二是制定《废旧节能产品回收处理规范》等文件，发动全社会的力量建立完善的高节能、高污染产品回收处理体系；三是对节能企业提供专门的回收和污染物处理补贴。针对污染物处理设施的运行，要制定污染治理设施运行能耗标准，避免污染治理过程中的高能耗；要对污染处理低能耗技术实施相关补贴政策。另外，要考虑制定新的节能环保协同控制管理政策、技术政策和经济激励政策。如将碳排放绩效考核目标纳入环境影响评价之中，出台低碳环评实施细则和指南。
3.深化节能环保的协同效应和协同控制研究。
国内外已以城市为案例开展了一些协同效应的评估研究，如北京案例、上海案例和攀枝花案例，这些评估结果对规划制定及其他决策发挥了重要作用。下一步，一是要完善评估方法，深化节能环保的协同效应评估，针对某个行业或某项产品开展全生命周期的节能环保协同效应评估；二是在协同效应评估基础上重点开展节能环保的协同控制技术创新和开发；三是在协同效应评估基础上重点开展节能环保的协同控制政策研究；四是开展“两型”社会、绿色经济与协同效应的专题研究。
4.开展节能环保协同效应的宣传教育。
现阶段，开展节能环保协同效应的宣传教育有两个重点:一是加强对能源产业专业技术人员的环境保护宣传教育，加强对环境污染治理技术人员的能效宣传教育；二是加强对公众协同效应的宣传教育，如在节能灯产品简介中不但要介绍其节能效果，而且要介绍含汞量及其可能产生的危害。
作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心
