摘要：外来物种入侵已经严重威胁到全球的生态安全，导致生物多样性的逐渐丧失。我国由于现行法律的不足使得本就脆弱的生态环境备受威胁，经济损失惨重。笔者认为现阶段应当充分发挥环境影响评价制度的作用，加强对于外来物种的风险评估，有效抵制有害物种的入侵，为相关的生物安全立法争取时间及累积经验。
关键词：环境影响评价制度；外来物种

从1979年《环境保护法（试行）》到2002年《环境影响评价法》的出台，我国的环境影响评价制度得以最终确立。依《环境影响评价法》第2条的规定，我国的环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行评价、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。由此可见，环境影响评价制度与我国当下摸索建立的外来物种风险评估机制有很大的相似性，我国目前对外来物种的风险评估机制尚未建立健全，应当充分发挥环境影响评价机制的作用，加强对于外来物种的风险评价，保护我国本已脆弱的生态环境。环保总局表示，我国将采取措施遏制外来物种入侵，保证生态安全，引进外来物种也必须要通过环境影响评价。在地方政府对外来物种入侵的防治上，已经出现采用环境影响评价制度的例子，如沈阳制定的《沈阳市外来物种防治管理暂行办法》，建立外来物种环境影响评价制度，加强对外来物种引进的监管工作。

一、 外来物种入侵对我国的损害及根本成因
（一）损害现状
“我国因为外来物种造成的损失每年达到1198亿元，占到我们国内生产总值的1.36%.”在国家环保总局召开的“保护生物多样性专题报告会”上，中国生态学会理事长李文华院士说出这样几个数字。如不对外来物种给予适量的监督和控制，会造成大问题，外来侵入物种会破坏我国的生态环境。“比如紫茎泽兰，它们每年以几公里速度向北推进，牛羊吃了后，嘴巴都会烂掉。”分析和计算表明，外来入侵物种每年对我国国民经济有关行业造成直接经济损失共计198.59亿元。以物种论，美洲斑潜蝇、豚草、褐家鼠、烟粉虱、温室白粉虱、紫茎泽兰造成的损失均在10亿元以上，是危害我国国民经济的主要外来入侵物种。外来物种入侵造成的严重后果主要体现以下几个方面：
第一，对生态系统的损害
1、破坏生态平衡 外来有害生物侵入适宜生长的新区后，其种群会迅速繁殖，并逐渐发展成为当地新的“优势种”，严重破坏当地的生态安全。比如水葫芦,它是我国20世纪80年代时为了解决猪饲料问题，特地从南美洲引进的。时过20年，由于改变了自然环境中的制约因素，水葫芦毫无节制地泛滥成灾，一些地区每年须花费巨大的人力、物力进行打捞和铲除。甚至需从原产国引进天敌害虫，人为地构筑食物链，以害除害。水葫芦在我国广大水域所向披靡，如入无人之境，特别是在我国南方诸省危害严重。这种原产南美洲的这种观赏植物，已经在中国的很多水域上泛滥成灾。
2、破坏生物多样性 外来物种一旦形成入侵局面，就会竞争、占据本地物种的生态位，使本地物种失去生存空间；还可以通过竞争食物、分泌释放化学物质，抑制当地物种的生长或直接杀死当地物种。在我国，外来物种入侵同样存在危害生物多样性的危害。以素有“基因宝库”美誉的云南省为例，由于外来物种入侵，云南的水域生态环境遭到严重破坏，全省大约1/3的鱼种日趋减少或濒临灭绝，濒危鱼种几乎达到2/3，云南鱼类多样性面临严重危机；云南的滇池过去曾有16种本地高等植物，但随着水葫芦的疯长，目前仅剩3种本地植物在夹缝中勉强生存，这种情况在浙江、上海等地的河流和湖泊中同样在发生。
第二，对社会经济的损害 专家们根据间接经济损失评估模型计算的结果表明，外来入侵物种对我国生态系统、物种及遗传资源造成的间接经济损失每年为1000.17亿元，其中对生态系统、物种多样性和遗传资源造成的经济损失分别为998.25亿元、0.71亿元和1.21亿元。两项相加，外来入侵物种对我国造成的总经济损失为每年1198.76亿元，为国内生产总值的1.36%。
第三，对人类健康构成直接威胁 如40年前传入我国的豚草，其花粉导致的“枯草热”会对人体健康造成极大的危害。每到花粉飘散的7—9月，体质过敏者便会发生哮喘，打喷嚏，流鼻涕等症状，甚至由于导致其它并发症的产生而死亡。

（二）根本成因
近年来，外来生物物种入侵已经引起有关部门和社会的关注，并采取措施加以防范，取得了一定的成效。但是，外来生物物种入侵并不因此而减少，危害并不因此而减轻，相反，而是越来越严重。据有关资料显示，外来物种入侵数字不断增加，直到目前为止，已发现入侵我国的有380种入侵植物，40种入侵动物，23种入侵微生物。全国30多个省、自治区和直辖市都发现有外来生物物种的入侵。入侵的途径越来越广泛，究其原因，笔者认为国民的生物安全意识淡薄与法制不健全是根本成因。

1、缺乏生物安全意识
人们对外来入侵物种认识滞后是造成外来物种入侵的最大因素，很多单位和个人对外来物种可能导致的生态和环境后果缺乏足够的认识，对外来物种的引进方面存在很大的盲目性和急功近利的倾向。有些地方和部门，盲目认为外来植物比本地植物好，因此在工作中不注意发掘本地的优良品种，而热衷于从国外引种，极大地增加了外来物种入侵的风险。与其说是外来物种“入侵”，毋宁说是“引狼入室”，人类在有意引进外来物种中却无意带进了有害物种，生物入侵的大门就这样在有意无意中被打开。北京一个发行量很大的媒体作了如下的报道，题目为"本报记者驱车百余里，寻找转基因草"。记者在北京近郊见到6.67 hm2由某农业科技有限公司从美国引进的转基因草，在宣传这草的一系列优点外，最后一句话是“转基因，让小草也"疯狂"。”这里最少有两个问题：一是任何转基因植物种植这么大面积，必须经过政府有关部门的批准，可报道上并未提到一点；二是我们虽然不知道这种转基因草是什么种，它在北京近郊是否有亲缘关系很近的近缘种？一旦这种小草真的疯狂起来，有可能通过种子传播到大量的农田里成为杂草，如有近缘种，还可能通过杂交，让本来不是杂草的近缘种也到处疯狂起来。据我国目前估计，外来有害物种中，超过50%是人为引种的后果。面对肆虐的外来生物入侵，人们深感担忧外来生物物种入侵得不到有效的控制和防范。

2、法制不健全是最根本的原因
就是在外来生物物种入侵和保障生态安全方面，我们存在法律漏洞和缺失。虽然我国参加了《国际生物多样性公约》并在履行这个公约，但是至今我国还没有出台关于外来生物物种引进的法律，没有建立引进许可证制度，没有建立外来生物物种引进的风险评估机制。这就意味着在防止外来有害生物物种方面，相关执法部门却没有有力的法律武器，而且也没有杜绝类似事件不再发生的生态保障机制。根据我国现行《进出境动植物检疫法》的规定，一个外来物种要经过合法的途径进入我国，必须经过提出申请、审批、多次隔离检疫、现场检查等多个环节。通过这种严格的检验检疫程序，病原体及有毒有害物质进入我国的可能性就降低到了较小的程度。但是，该法主要针对的是“病虫害”，即动植物的疫病，而不是物种，尽管该法也将“其他有害生物”列入病虫害的范畴，但对生物物种的有害性还是有益性如何判断是该法难以解决的，比如大米草、水葫芦等引进时只要没有病虫害就很容易进入我国，又如食人鲳这类只有放到生态环境中才会显示其危害性的物种则更容易被引入。可见，我国外来物种风险评估机制亟待建立。

二、我国防治外来物种入侵立法现状
针对外来物种入侵造成的严重危害，必须采取各种有效手段控制日益严重的外来物种入侵问题。其中，法律是最为重要、最为有效的手段。《生物多样性公约》第8条规定：“必须对那些威胁生态系统、栖息地或物种的外来物种进行预防引入、控制或根除”。随着近几年外来物种入侵问题的日益严重，各国都加强了该方面的立法，美国、俄罗斯、加拿大、新西兰、日本等国都已经制定了或正在制定关于外来物种入侵防治的法律法规。就我国的立法状况而言，目前涉及到外来物种入侵控制问题的相关法律主要有《农业法》、《进出境动植物检疫法》、《植物检疫条例》、《动物防疫法》、《国境卫生检疫法》、《家畜家禽防疫条例》和《农业转基因生物安全管理条例》等。此外，在《陆生野生动物保护实施条例》和《海洋环境保护法》中也有相关的法律条款。近几年来，国务院以及国家环保总局、国家林业局等相关部还制定了一些关于外来物种入侵的行政法规及部门规章，包括国务院制定的《全国生态保护纲要》、国家环保总局制定的《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》、《全国生态环境保护“十五”计划》、《生态功能保护区规划编制大纲》以及国家林业局制定《国家林业局关于加强野生动物外来物种管理的通知》等。我国目前关于控制外来物种入侵的主要具体机构包括，进出境动植物检疫局、农业部分布在全国各地的农技推广中心或植保植检站，以及林业局的森林保护（检疫）站等。不难看出，现行法律制度体系存在着以下主要问题：
1、我国还没有制定一部专门的关于控制外来物种入侵的法律。外来物种入侵防治是一项综合性、系统性的工作，它包括对外来物种的风险进行评估、对外来物种的引进监管以及危害发生后的救济和责任追究等一系列内容，涉及农林牧渔各业以及包括进出口检疫部门在内的各职能部门。专门的、全局性的法律的缺失导致现有的法律缺乏针对性，从而影响实施效果。长期以来，我国外来物种防治的内容都仅仅集中在对病虫害及疫种的检疫上，对于风险评估制度、跟踪监测制度及综合治理制度都鲜有涉及；对于防治外来物种入侵的目标、程序、手段等也均未涉及。现行法律中关于外来物种入侵的规定多是一些附带性规定，涉及到的仅是关于外来物种入侵防治的工作的一小部分，真正意义上的外来物种入侵防治法律制度并没有形成。
2、缺乏统一协调的管理机构 到目前为止，我国还没有防范外来物种入侵的专门机构，涉及的部门包括国家质检总局，国家环保总局、农业部、林业部等。由于受各自职责所限，在外来物种入侵前的防范及入侵后的应对工作上存在着不同程度的脱节，缺乏完善的责任追究制度。令人痛心的是，一些本来可以被拒之门外的入侵种或可以在入侵初期被彻底根治的入侵种，却由于管理体制的问题，最终肆意扩散和猖獗蔓延，而管理部门也错失了一次又一次预防和扼制其生长繁殖的大好时机。
3、我国现行的关于外来物种入侵的法律制度缺乏系统性，特别是国务院及其各部门之间在法律法规的制定方面协调性不够，立法分散，缺乏可操作性。控制外来物种入侵，作为一项综合性、系统性的工作，需要各职能部门之间的协调。但就我国目前关于外来物种入侵控制方面的一些具体规章而言明显缺乏系统性和协调性，国务院及其职能们部门基本上是“各立各的法、各管各的事”，如国家环保总局制定的《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》与国家林业局制定《国家林业局关于加强野生动物外来物种管理的通知》、与农业部制定的《农作物种植资源管理办法》等部门规章之间明显缺乏必要的协调，造成立法空白或立法重复；而国务院的制定的一些行政性法规，如《全国生态保护纲要》，也缺乏对其各职能部门的有效指导。又如，修订的《农业法》在64条第一款中加入“从境外引进生物物种资源应当依法进行登记或审批，并采取相应安全控制措施”，但时至今日，我国却没有建立相应的外来物种档案分类管理制度及定期调查的跟踪监测制度，令法律条文流于形式。
4、相关法律法规的效力层次较低，不利于外来物种入侵控制工作的有效开展。部门性规章是我国外来物种入侵法律制度体系的基本组成部分，而关于环境保护的基本法律中并没有对外来物种入侵进行规定。而俄罗斯在新修订的《俄罗斯联邦环境保护法》则明确规定了关于外来物种入侵、生物多样性以及生态安全的相关制度。

[1] [2] 下一页