农村饮水安全工程建设存在的问题及解决对策

　　解决农村饮水安全是党中央、国务院高度重视和农村广大农民群众迫切需要的一项民生水利工程，是贯彻落实科学发展观在水利工作中的具体体现。水利部党组把解决农村饮水安全作为水利工作的首要任务，制定了总体规划，并采取有效措施，全力推进工程建设。按国务院批准的总体规划，计划到2015年全部解决农村现存的3.2亿人的饮水不安全问题。最近，根据党的十七届三中全会精神和拉动内需的要求，农村饮水安全工程建设肯定会提前解决。为了及时总结工作中的经验和教训，全力做好下一步的农村饮水安全工作，今年水利部饮水安全中心积极配合中国国际工程咨询公司组织各方面的专家，对《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》执行情况进行了中期评估。从2006-2008年年，国家共安排资金188亿元，地方自筹配套资金195亿元，可解决9295万人的饮水安全问题。从评估的情况看，“十一五”农村饮水安全工程建设总体进展顺利，工程质量良好，深受广大受益农民群众的热烈欢迎。同时，评估中也发现在工程建设中还存在许多亟待解决的困难和问题。本人过去长期从事该项工作，又参加了这次评估调查，针对存在的困难和问题谈一点个人意见，不妥之处请大家批评指正。

　　一、关于基层反映的规划内人数与规划外人数的问题

　　本次评估中，据基层同志反映，在原规划范围之外，还有一部分人存在饮水不安全的问题，并且人数相差有1亿多，地方积极性很高，要求一并纳入农村饮水安全工程规划中解决。这些规划外的人数给项目的执行带来一定的困扰。实事求是地说，这并不是新出现的问题，在过去农村饮水解困工作中也同样遇到人数增加的问题。2005年以前，农村饮水工作主要是实施饮水解困工程，重点是解决有水喝的问题。当时划定饮水困难的标准是“三个一”。即居民点到取水点的水平距离大于1公里或垂直高差超过100米，正常年份连续缺水 70--100天。“十五”期间原规划解决“八七”扶贫攻坚剩余的2400万人饮水困难问题，后因新增又解决了2600万人，加上干旱临时解决的人数累计有6700多万人。这说明农村饮水困难情况是复杂的、也是变化的。对农村饮水不安全的情况应该说基本上也有这样的规律。2003年水利部、卫生部、工程院等部门抽样检查估计饮水不安全人数在3.4-3.6亿人。2004年国家发改委、水利部、卫生部联合开展调查，根据当时执行的《农村饮用水卫生准则》，制定了调查的标准，动员了20多万人在全国开展调查。结果表明有3.2亿人饮水不安全。从当时水质和方便程度的调查资料分析，若按国家饮用水卫生标准，人数有4亿多人，比按《农村准则》多8000多万人；若按集中供水自来水入户统计，缺水人数有5.8亿人左右。2006年国家开始执行新修订的国家饮用水卫生标准，指标提高并且不再分城市和农村。若按新出台的国家水质标准，估计农村饮水不达标的人数会更大。总体来说，我国农村供水水平还是比较低，群众要求很迫切，加之农村经济社会东、中、西发展水平存在着很大差距，南方、北方之间由于自然条件和经济发展水平的不同，农村供水的标准、形式也不同，就是省内也不平衡。农村供水工程有：一家一户的微型供水工程，以村为单元的集中供水工程，多村联片集中供水工程和乡镇村联网供水工程等；解决的基本思路只能是：根据国民经济和社会发展的总体规划，考虑自然条件和经济社会发展水平，按照先急后缓，先重后轻的原则，分层次，分地区，分步骤解决。这些情况说明：农村饮水人数情况类似于扶贫的情况，只要标准一变，人数就会大大增加。随着经济社会发展，水质、水量、方便程度等指标是不断提高的，所以，解决农村饮水安全问题是一项长期而复杂的工作。

　　目前，面对这些基层反映强烈，问题复杂的情况怎么办？我们还是要坚持实事求是的原则，以不断提高改善农民的饮水条件，实现饮水安全为目标，以提高饮用水质量为重点，统筹规划 ，分步实施，优先解决对农民生活和身体健康影响较大的饮水问题。也就是说要先解决按《准则》确定的3.2亿人的饮水不安全问题，再解决国标修订后增加的饮水不安全人数。从工作方法上，对此类问题一定要在大量调查研究的基础上，充分论证，科学决策，然后制定规划，分年解决。现在，我们要扎扎实实地落实国务院已批准的总体规划，要坚持我们过去“规划建卡，按卡实施”的成功经验，下决心把解决的对象落实到县、落实到乡、村，这是完全的可以做到的。

　　二、关于已建成的集中供水工程实际供水量远小于设计供水量，造成部分设施闲置和运行成本高的问题

　　本次评估，我参加了一个评估组工作，结合近几年的调研，发现一个很大的问题，就是农村集中供水工程普遍存在实际供水量远小于设计供水规模问题。这种大马拉小车的现象，造成设施闲置、资金浪费，而且运行费用增大。一般水价核定都是按设计供水量计算单位水价，如果供水量达不到设计值的50%，运行肯定就会亏损。这种情况应引起高度重视，并加以认真研究解决。分析原因主要有三个方面：一是对农民的需水量估计过高。供水量计算是按现状农村人口、牲畜，加上增长预测，时变系数，其它用水等。但事实是近几年农村常住人口处于大量减少趋势，每年外出打工的青壮年就有2亿多人。二是农村入户工程不配套，由于入户部分投资是农民自筹，部分农民不愿出资，有的工程建成多年也还有部分农户没有入户。三是供水水价对农民也很敏感。农民不愿多花钱，多节约用水。按设计每户用水量需6-8方/月，而入户调查多数是2-3方/月，这样户用水量与设计数值就差了一半，加上部分农户还有其它小水源不全用自来水，设计人员选择时变化系数还有一定的变化幅度。所以，结合这次中期评估，一定要加大对设计人员的培训，要注重实际调查，不能只查规范和户口薄上的人口进行计算，在需水量预测上一定要科学合理，符合实际。同时，要吸取近几年全国农村集中供水设计的经验和教训，水利部农村饮水安全中心将不断总结各地好的设计经验，以参考设计图集、专家点评介绍图书、网络等形式发向全国，供大家实际工作中参考。

　　三、关于供水水质检验和检测不到位的问题

　　本次评估还发现一个很大的问题是集中供水工程的水质检验和检测不到位。农村饮水安全工程重点是要解决水质问题，要建立以水质为核心的取样、检验制度，使农民群众喝上放心水、卫生水。但调查中发现相当一部分集中供水工程、单村集水工程缺乏必要的水质检测设备，有的有检测设备和人员，水质检测的频次也极少，导致部分工程供水水质难达标准。究其原因：一是基层水利部门传统上是保供水、重视工程建设，轻视水质检验工作，错误地认为有水喝就行，过去也没出现什么大问题。二是水质检测水厂没有积极性，费用也高。水样自检和送卫生部门抽验不但麻烦，还有很高的费用，而出厂水质行业监督又跟不上，水质检验和抽验工作实际上是放任自流。三是国家水质监测经费不足，卫生部门没有能力下乡进行质量检测。

　　饮用水安全与食品安全对人体健康是同等重要，要象重视食品安全一样加强监督。首先，各级政府要列专项经费，使卫生部门有能力对集中供水厂进行质量检测。其次，中期评估后，水利部门要重新核定人均投资标准，提高各级政府补助比例，使水厂有能力购置检验设备。三是工程验收前，水厂必须有常规的水质检验设备和经培训的人员，日常运行要有水质化验记录并建立水质档案薄。四是水利行业协会要加强水厂的资质管理，水利部已颁布了《供水单位资质标准》，关键是要协会来管理，实行行业自律。只有这样多管齐下，采取有效措施，水质质量控制体系才能真正建立。

　　四、关于建后管理体制和机制不健全，工程难以良性运行的问题

　　农村供水工程面广量大，单个工程规模小，管理难度大，相当一部分农村供水工程产权不清，管理机构不健全，不少乡村饮水工程只有一、两个人管理，而且绝大多数是没有经过培训的农民，素质较低。加上广大的农村地区经济发展水平较低，农民承受能力差，部分集中供水工程水价不合理，水费征收率低，喝“福利水”、“大锅水”的现象还普遍存在。一些地区行政领导干预多，人为降低或减免水费，致使供水工程水费收缴存在一定困难。加上地方财政困难，没有资金补助，该维修的工程不能维修，该更换设备的不能更换，不少工程甚至连正常的运行经费也无法保证，影响了工程效益的发挥。本次评估专家组认为：目前多数农村饮水安全工程处于亏损经营状态，达不到良性运行的要求。建后管理工作历来是水利上的薄弱环节。据统计，到2008年全国已建成农村饮水工程48万处，供水工程中有大量的管网、水泵、电器和水处理设备。这些设施都要进行经常维护和修理，必须有足够的经费和专业人员及时给予服务，才能保证饮水工程良性运行。分析原因主要是大部分饮水工程水价达不到成本价，地方物价部门考虑农民的承受能力，批准的水价普遍低于供水成本。目前，管好用好这些工程，使其长期发挥效益，是一项重要和紧迫的任务。加强工程建后管理，主要包括明晰工程所有权、确定管理责任、建立管理制度，落实成本水价等内容。对行业管理部门来说，主要应抓好四项工作：第一，要提高认识，真正树立“三分建，七分管”和建设是基础、管理是关键的思想，把工程建后管理作为一项大事来抓；第二，要在总结过去工程建后管理经验的基础上，根据农村饮水安全工程建设面临的新形势，尽快制定出台《农村供水管理条例》，以指导和规范管理行为；第三，各地要因地制宜地制定具体的加强建后管理工作办法，不断创造新的工作经验；第四，是要加强业务培训，提高管理人员的知识水平和管理技能，以适应管理工作不断发展的需要。供水单位资质管理是工程建后管理的重要内容，对供水单位实施资质管理是供水行业管理的重要组成部分，是促进供水单位提高综合管理水平和确保供水安全的重要手段。水利部已经颁布了《村镇供水站定岗标准》和《村镇供水单位资质标准》。水行政主管部门和水利行业协会要尽快在全国推行。

　　五、关于按规定提够勘测设计费，实现花小钱，省大钱的问题

　　本次评估还发现一个很严重的问题，就是前期工作经费不落实。2006-2008年共下达投资计划达380亿元。其中，中央188亿元，地方配套195亿元。按规定勘测设计费应占4%-5%，但实际仅占1.67%。原因主要是： 98年以来，中央投资一直不让提取前期费，规定由地方配套解决，省级也参照中央，提出省级配套资金也不得提取前期费，由市县级配套解决。前几年，国家投资力度不大，县市级免强能解决，现在国家投资力度成倍增加，县市级配套越来越力不从心。从调查的情况看，中央和省级是资金最好落实，但不准提取前期费，反而让配套资金最差的县市级提取前期费，前期费落实困难就可想而知。前期经费不足首先影响的是工程质量。如果勘测设计费这样的小钱不花，将来工程建设不知要花多少冤枉钱，过去这样的教训太深刻了。2005年有一个地区，农村饮水工程建设质量出了问题，有部分饮水井没有打出水，有的打出了水，但水质有问题。最后是大钱花了不少，农民意见还很大，中央电视台焦点访谈节目进行了公开曝光，后调查原因就是时间紧，经费不足，前期工作不落实，水文地质情况没有勘测，技术员就在办公室用标准图集作设计，一个月完成了几十处工程设计，后来工程返工又花了更多的钱。所以说 ，对保证工程质量所必须的前期工作经费一定要花，而且要按时、足额及早地花。目前，农村饮水安全工程从中央到地方都很重视，投资力度不断加大，下一步还要加快提前完成，任务十分艰巨。在这种情况下我认为有几种费用必须要保证、要花好：一是勘测设计费。农村集中供水工程一定要有相应资质的设计单位来完成，设计人员要到现场解决问题。二是监理费。工程建设管理办法中已经明确饮水工程要实行巡回监理和农民跟班监督，但监理经费并不明确。这些看似花了一定比例的钱，但其实是为国家节省了大量的工程资金。三是管理费。现在县市级水利部门的干部和技术人员都在为民生水利而忙碌，还要应付各种检查、审计，没有一定的管理经费是不行的。总之，以上这些前期工作和管理经费是不能省的，有时表面上省了，实际上花得更多。