论中国天然气发展的七大关系

    我在国际能源署（IEA）任职期间，在国内外专家的参与和帮助下，组织撰写了《开发中国的天然气市场：能源政策的挑战》一书 ，得到了国内外同仁的关注和认同，也受到了中国有关部门领导的重视。今年8月，我回国继续从事与天然气有关的工作，对我国天然气市场的发展有了更深刻的理解。中国有个成语，叫做“理直气壮”。如果把“气”字理解成天然气，并把“理直”当作动词来用的话，我觉得该成语最能表达开发中国天然气市场面对的根本问题，应成为发展我国天然气行业的一个口号。一个强壮的天然气市场只有在“理直”与天然气发展相关的各种关系时才能建立起来。

一、“理直”天然气与其它能源，特别是与煤炭之间的关系

    开发中国的天然气市场，不仅出于推动天然气行业自身发展的需要，而且也是国家整体能源战略的一个重要组成部分。中国的能源战略要求优化能源结构，保障能源安全，提高能源效益，保护生态环境。增加天然气这一优质、高效、洁净能源在我国能源消费中的比例，是实现国家总体能源战略的重要举措。天然气在全球能源供应中的份额已占四分之一，并将在2010年左右超过煤炭而成为为全球经济和社会发展提供动力的第二大能源品种。2002年，中国天然气在一次能源供应中的比例仅为2.7%。这说明，无论是从与世界平均水平相比还是出于中国能源发展的需要来讲，天然气在中国都将具有广阔的发展前景。

    大力发展天然气是我国能源结构调整，降低煤炭比重的惟一现实可行的途径。国家发展与改革委员会和三大石油公司都为天然气的发展制定了雄心勃勃的目标。如果要实现在2010年将天然气在一次能源供应中的比重提高到8%的目标，这相当于要在今后六年的时间里从头开始建设一个像日本或德国那样大的燃气市场，我们将不得不面临巨大的挑战，关键的问题是要“理直”天然气与其它能源之间的关系。

    首先是与煤炭的关系。煤炭在中国能源供应中的主导地位是不可动摇的。天然气对煤炭的替代并不意味着煤炭总体消耗量的下降，而是指在总体能源需求的增长量上作一个选择：是继续以煤炭来满足不断增长的能源需求，还是用天然气作补充来满足其中的一部分。既然国家的能源战略是要降低煤炭在一次能源结构中的比例，提高天然气的份额，那么就不应该拿煤炭的价格或燃煤电厂的价格来和天然气及燃气电厂的价格相比。单是从经济成本角度来看，尽管中国的煤炭价格在不断上升，世界上恐怕还是很难找得到比廉价的中国煤炭更有竞争力的商业能源。当然，在价格上反映煤炭生产链及最终燃烧时所带来的社会与环境成本能提高其它能源的竞争力，但实际操作起来有一定的困难。在不能完全反映煤炭的外部成本的情况下，最容易操作的就是通过适当的政策支持来反映天然气的外部环境优势。所以“理直”天然气和煤炭之间关系的关键是要反映煤炭的外部成本，并在政策上支持天然气的发展。其实，中国能源与环境的主要问题还在于如何清洁高效地使用煤炭，天然气发展与煤炭的洁净使用都会遇到同样的成本与环境等方面的问题。

    其次是与石油的关系。大力发展天然气，如以高效的燃气机组来代替燃油机组发电，有利于国家的石油安全。但“理直”天然气与石油之间关系的前提，还是要重视两者之间的差别。石油是全球化的产品，有着巨大的流动性。石油产品有其不可替代的“俘虏式市场 ”，比如在交通运输领域。而天然气则不然，它是以管网为基础的区域性产品，也没有“俘虏式市场 ”。天然气市场开发意味着与其它能源必然的竞争和替代。石油和天然气除了在上游勘探生产有共同点外，在运输、销售和使用方面完全不同。这就需要对石油和天然气实施不同的发展战略、政策法规与监管方法。把两者的发展混为一谈必然导致重油轻气的局面。

    再者是与可再生能源的关系。在中国，天然气市场的开发与可再生能源的推广所遇到的问题在很大程度上是相似的，即如何使这类洁净能源在以煤炭为主的能源体系中占有一席之地。然而，在全世界都在大力推广可再生能源的时候，我们仍要对此保持清醒的认识。要看到，除了水电、生物质能和太阳能加热之外，目前新可再生能源（主要是地热发电、风力发电、太阳能发电和潮汐发电）仅占全世界能源供应的0.5%。而在中国，它们在总体能源供应中的比例还占不到0.1%。如果中国新可再生能源的比例能达到世界的平均水平，那显然是一个了不起的成绩，但即使达到世界的平均水平，也不过是杯水车薪。而中国的天然气在一次能源供应中的比例若能达到世界的平均水平，那将使中国能源与环境的局面发生改头换面的变化。这里并不意味着要放弃可再生能源只重视天然气开发，而是说天然气开发和可再生能源推广都是有必要的，但要现实地评估两者在整体影响上的比重。

    还有与电力在终端使用上的关系。怎样使居民和商业用户更加积极地选择天然气而不是电力。电力作为从热能转换过来的二次能源不应该用在将其简单地再转换为热能的加热器上。目前国内广泛使用的电力空调已在夏季高峰时给电力供应系统造成了巨大的压力，用燃气空调来代替电力空调不但能缓解电力系统的压力，还可以更好地平衡冬夏季之间天然气的使用量。天然气替代电力在取暖和制冷方面的技术都已是成熟可行的。这里的问题涉及两方面：一是要考虑电力和天然气使用时的相对成本，二是要解决燃气用具生产商和电器生产商之间在市场力量和营销能力方面的不平衡，因为后者经常是全国乃至是全球性的大企业集团，而前者大多是尚不成规模的地方企业。

    总之，“理直”天然气与其它能源之间的关系需要政府在能源战略上给天然气的发展定位，并给予实质性的政策支持。这种政策支持不一定局限于天然气，也可以扩展到支持洁净高效能源（如洁净煤技术）的发展。这需要政府采取更加严格的行政手段及经济措施，限制在市区及其他控制区（如SO2及酸雨控制区）的能源选择，相关的能源政策措施要反映由能源消费所带来的环境问题。

二、“理直”天然气行业上中下游之间的发展关系

    天然气行业最大的特点是其价值链上各环节的相互依赖性：价值链上各个环节相互链接，互为依靠，整个链条的强度取决于最薄弱的环节。这需要在天然气行业的整个价值链中，从投资规模、建设周期，到天然气的生产、运输和消费各个环节的联动。“理直”天然气上中下游的发展关系要注意以下三个方面的问题。

    第一，要注意下游市场的培育。在中国，由于煤炭资源丰富且价廉，再加上天然气实际市场需求增长的不确定性，导致下游用气市场成为天然气价值链上最薄弱的环节。如果没有足够强大的燃气客户基础，铺到门口的长距离管道和驶至港口的LNG船只，也都可能面临巨大的市场风险。相反，如果首先有了市场保障，那么，无论是管道设施，LNG接收站或地方配送网络，也都将能建成；无论是国内气源还是国外气源，也都可以落实。

    在中国这样煤炭占主导地位的能源市场中，将巨大的天然气市场潜力转变为现实，需要政府在天然气定价、税收、财政激励及环保政策方面给予大力扶植。用天然气来替代小热电用煤、小油电用油、居民生活用煤和锅炉窑炉用煤具有最大的环境效益，但由于这些市场的开发需要漫长的时间，真正实现这一替代需要有强劲的政策支持，并且总的需求量在起步阶段很难达到大型天然气项目所需的用气负荷，因此，保证起步阶段能有大的用气客户来支持燃气市场的发展就成为天然气市场发展成败的关键。同时，下游市场的培育也离不开燃气技术和设备的开发生产。从长期看，积极推广燃气热电联产、冷热电三联产和燃气空调等技术可以帮助中国走出一条城市用气的新路子。

    第二，要注意天然气产业链上各环节之间的合同匹配。天然气项目的投资规模巨大，动辄就是几十亿美元。西气东输项目总体要投入140多亿美元，广东LNG项目也要需40多亿美元的投资。为了应对天然气价值链的刚性，保证下游有足够的现金流来支持上游各环节的巨额投资，国际上通行的做法是采用长期照付不议的合同。照付不议合同在新兴市场中尤其重要，因为在这里新建管道项目或LNG接收站都要承受巨大的市场与现金流风险。没有长期照付不议合同，项目业主与赁贷机构将缺乏足够的信心为项目建设提供所需的巨额资金。由于照付不议合同是在天然气产业链上一环扣一环签订下来的，因此，这就要求各环节之间的合同相互匹配，使得风险能得到有效的分摊，而不是集中在某一环节上。

    第三，要注意上中下游各方的利益分配。天然气生产者、运输者和消费者是“同饮一条河水的居民”。他们在任何一个大型天然气项目开发上的利益要用一种稳定、平衡和动态的方式长期的联接在一起。但这种利益分配不能简单地归纳为给上中下游的投资者以相等的回报率，而是要使各方的投资回报与风险相对应。

三、“理直”天然气发展与电力发展之间的关系

    天然气行业与电力行业紧密相关。在中国，这一关系具体体现到电力体制改革与天然气行业发展要求的匹配上。

    中国天然气的终端消费市场主要有两部分：发电市场及地方燃气配送。地方配送方面的燃气需求建立起来比较缓慢，这样发电市场就得做排头兵，先发展起来为大型的天然气项目提供市场支撑。国内现在有一种说法，认为中国的天然气稀缺，不应该用于发电。可是，对于大型的天然气项目来讲，它们缺少的不是天然气，而是大型的燃气用户。没有燃气电厂做起步阶段的负荷支撑，也就无法开拓非发电方面的燃气市场。西气东输和广东LNG项目都需要一些大型的燃气电厂来配合。但是，燃气发电厂并不是这个价值链的终点。为了兑现其在燃料供应合同中照付不议的承诺，它必须与电网公司签署长期购售电协议（PPA）。关键是，PPA必须与燃料供应合同相互匹配。PPA是新兴市场整个天然气价值链上不可缺少的部分。没有长期PPA，就谈不上整个价值链的成功运转。

    我国刚刚开始的新一轮电力体制改革采用了“厂网分开、竞价上网”的模式。许多人片面地认为，要竞价上网就不需要长期地购售电协议了，因此，电网也不需要和燃气电厂签长期PPA。然而，即使电力体制改革上走在最前端地国家，真正实行竞价上网的电厂也是很有限的，不超过总体容量的10%。如果简单地理解这一模式，使燃气电厂与燃煤电厂竞争是不合理的。电力体制改革的目的还是要保证电力供应安全，提高运行效益，促进洁净能源的开发和利用。燃气电厂在这些方面能发挥很好的作用。在中国，燃气电厂主要在峰荷及腰荷上供电，它在分时电价的基础上是有竞争力的，并能提高电网的运行质量及安全。电网作为各种能源的汇集点，应是落实国家能源多样化的重要工具。作为国有企业的电网公司，应帮助落实国家的能源战略。

    关键是怎样看待既处于天然气行业下游又处于发电行业上游的燃气电厂。如果光是把它看作是电力行业上游的一种化石燃料电厂，那么燃气电厂是要与燃煤和燃油电厂一样参与市场竞争的。但燃气电厂在天然气价值链的下游，背着该产业链所要求的照附不议合同义务，并支撑作与天然气产业发展紧密相关的国家宏观发展战略（能源结构调整，环保，LNG船运产业发展，燃气轮机国产化，国有公司走出去等）。简单地将燃气电厂看成是电力行业上游的一种热电源显然是不妥的。因此，我认为，允许燃气电厂与电网签署PPA与电力体制改革的目标并不相悖，政府应该敦促电网公司与燃气电厂签署PPA，以支持大型天然气项目的起步。

    除了PPA之外，政府也需要采取必要的措施来提高燃气电厂相对于燃煤电厂的经济性。这些措施包括：执行基于市场价值的电力批发价格，主要是峰谷分时上网电价；给予燃气电厂优惠的税收政策；给予燃气电厂足够的运行小时数；给燃气电厂一定的环境优势贴价和对燃煤电厂的排放采取更加严格的控制措施并收取更高的排污费。另外，规定包括天然气在内的洁净能源在发电企业中必须持有一定的比例也是很有必要的。

四、“理直”短期利益与长期发展，燃气行业与相关市政产业之间的关系

    上文所提到的国际能源署的报告认为，中国的地方天然气配送可能是问题最多的部门。主要是因为大多数地方燃气公司财务状况不佳而城市配气网和配气设施改造和扩张又需要巨额投资，加上地方燃气公司因习惯于管理稀缺的人工煤气，而都缺少积极的天然气营销努力。

    我认为一个很重要的问题将涉及到地方燃气公司的短期利益与燃气市场长期发展的关系。如果地方燃气公司只顾短期利益，通过收取令人生畏的高额开户费，为管网的扩建筹集资金，并保证相当高的投资回报率，这将导致许多潜在客户即使在配送网已经建到家门口仍然拒绝使用天然气的局面。显然，这将影响地方燃气行业的长期发展。但是，如果按一般市政工程来做，不能保证足够高的回报率，城市燃气行业的投资也得不到保障，同样发展不了天然气市场。“理直”这一关系需要各级政府制定合理的监管框架来保证城市燃气产业的长期稳定发展。

    燃气行业与其它市政行业一个很大的不同点是地方燃气公司按天然气价值链的要求要与其上游操作者所签订的长期照付不议合同。这种合同就要求地方燃气公司在与其本身承担的照付不议的合同相对应的年限里(一般为20～30年)，能在某一特定区域开展正常的业务，使其有能力履行照付不议的合同。这就对城市燃气专营权政策提出了一个比较特殊的要求。但在同时，目前正在中国实施的城市燃气专营权制度实际上是在本来就是自然垄断的行业增加了长达30年的法律垄断权。这就对政府，特别是地方政府，在监管能力方面带来了巨大的挑战。另外，还要注意城市燃气专营权和相关市政产业（如供热，供电）专营权之间的连接，防止在本来就是条条块块的市政产业上再以专营权的形式加上一个法律方面的条条框框，而进一步妨害一些高效环保产业（如燃气热电联产）的发展。

五、“理直”天然气成本、定价和税收之间的关系

    天然气定价政策是关系到整个天然气价值链经济性的关键所在。定价政策要能够保证每个环节的商业可行性，即针对每一服务能收回所有的成本。它应为投资者提供与其风险相当的回报，同时应使终端用户改用天然气时有足够的积极性。天然气与其它可替代燃料的相对价值将最终决定其市场的大小。但是，中国的天然气定价政策一直以来采用的是成本加成的方法，这在很大程度上限制了市场的开发。因此，政府应鼓励采纳以市场价值为基础的天然气定价政策，而市场价值也应充分反映天然气相对于其它可替代燃料的优点。但是，作为过渡性步骤，也可以用成本加成法和市场定价法同时“两头往中间算”的定价方法。

    税收政策也是促进天然气发展的强劲有效的手段。政府需要确保天然气在其价值链各环节的税务负担（包括间接税与地方收费）相对于其它可替代燃料来讲是最低的。同时要用适当的财税政策来鼓励天然气行业的利润用于再投资。进口LNG 6%的关税，是因WTO谈判过程中将LNG与LPG相混所造成的，应当予以免除，使其关税与进口管道气的相同。大型天然气项目的VAT（增值税）也应当予以返还。同时，无论中央政府或地方政府，都应制定财税政策以鼓励终端用户转用天然气。另外，对于煤炭或石油产品应课以适当的税率，以反映国家在能源多样化、环保和能源安全方面的政策考虑。

六、“理直”竞争与保护，政府监管与企业作用之间的关系

    由于中国天然气工业正处于初级阶段，当务之急是鼓励投资以推进天然气基础设施的迅速发展，而不是首先引入竞争。如果在缺少基础设施之时，强行引入基础设施使用方面的竞争，那就会操之过急，同时也不利于基础设施建设。在这个阶段，更重要的是在天然气基础设施建设方面通过引入竞争以降低成本。目前在欧洲和美国实施的如“第三者准入”这样的竞争机制是基于天然气市场高度发达的基础上实施的，不能盲目照搬。

    中国天然气市场开发需要在基础设施上投入巨额资金。但是，由于在起步阶段新建管道及LNG接收站工程都有巨大的市场风险，需要一定的激励措施来保证这类项目的商业性，并化解这些风险。国际惯例是对于此类项目给予初期的垄断权，并促使大型用户签署长期合同。同时，投资者也可以优先扩大规模，可以得到与其承担的风险相当的回报。这些都是值得中国借鉴的。

    政府在天然气市场的发展过程中扮演着一个重要的角色。政府是政策和规则的制定者，而不应该是项目的管理者。它应致力于制定政策和法规框架。中国天然气行业尚处襁褓之中，需要一个有利于其发展的法律和监管框架。因此有必要考虑尽快颁布一个《天然气法》，以协调天然气行业发展上、中、下游各参与方的利益关系，为天然气整个价值链上的业务提供法律基础，保护天然气市场开发阶段的投资，并为天然气监管提供法律依据。同时要注意中央和地方政府在天然气监管能力方面的培养。

    良好的监管框架要基于良好的监管原则。这些原则包括：所有监管过程的透明；对所有市场参与者一视同仁，不歧视外国投资者；监管者对于其行为（或者无为）负责；监管机构应对被监管的企业及政府保持独立。在中国的目前阶段，监管过程的透明度最为重要（比如对于项目立项及审批过程），可以通过及时的公众参与及增加公众对监管过程的了解来提高透明度。

七、“理直”天然气行业内与行业外之间的关系

    中国的天然气市场开发所遇到的问题远远超出了天然气行业本身，不仅需要业内人士的努力，更需要取得相关部门的理解与支持。

    业内的努力要注意系统性的做法，因为建立现代化的天然气工业是一个系统性工程，需要一系列不可或缺的要素。这些要素包括技术规范与标准、商务和技术人员的培训，燃气设备及技术的开发等。西方有句格言：细节决定成败。许多看似细节的要素，任何一个如果没有到位，就会成为整个天然气行业发展的瓶颈。国家应尽早颁布一整套现代化的天然气行业标准规范，以加速天然气设施的建设，避免将来管网和设备的返工修改。比如，天然气质量标准和不同气源之间可互换性标准的定义能促进多种气源的混合使用以保证供气安全；以热值而非体积来定价可以避免今后的商业纠纷。颁布这些标准能支持天然气设备生产的规模性，从而降低气价，增加竞争性，同时也能为将来全国范围的天然气设施一体化打下基础。

    业内的努力还要考虑保证供气安全。随着天然气在我国能源消费比例的不断增加，天然气安全已是整个国家能源安全中越来越重要的组成部分。如同供油安全一样，供气安全可以通过气源的多样化和足够的储备来保证；如同供电安全一样，供气安全可通过在生产能力上，在系统的可靠性和配送能力上，以及在处理短期需求波动的现代化调度系统上，做充分的长期投资来加以保障。与石油和电力不同的是，天然气系统的刚性使得它的供应安全对于气源多元化及系统可靠性的要求更高。因此中央政府和地方政府应对此给予足够的重视，并采取适当的措施。在向华东地区供管道气的同时，适当建设LNG接收站就是该地区供气安全的一项重要举措。

    天然气行业外的支持在某种意义上可能更为重要。许多对天然气发展至关重要的因素，如定价、税收、环保、发电、城市规划等，都不是天然气行业内部所能决定的了的。

    总之，“理直”上述七大关系需要一整套协调一致且行之有效的国家天然气政策及监管框架。但仅此还不够，正如国际能源署报告所指出的，开发天然气市场给整个中国的能源政策提出了一系列重大挑战。要应对这些挑战，中国政府应该进一步明确国家能源政策，以“理直”天然气和非天然气燃料之间，天然气行业内外及上中下游市场参与者之间的关系并协调可能发生的利益冲突。国家的能源政策必须能鼓励包括天然气在内的清洁高效能源的发展，以达到能源多样化与环境保护的目标。

    我深信只有在“理直”了上述七大关系时，天然气的终端用户市场才能得到快速发展，天然气供应各环节的商业可行性才能得到保障，国内外市场参与者的积极性才能得到发挥，中国的天然气行业才能茁壮成长。