四类资源城市的四种转型道路
――对我国资源枯竭城市转型的思考和建议
余建辉 张文忠
现状
资源枯竭城市转型面临四大“特殊问题”
所谓资源型城市是一种以职能分类的城市类型，其主要是指以矿产、森林等自然资源开发和加工所产生或发展起来，并以资源供应为主要职能的城市。其按照资源的种类，可分为煤矿类、石油类、冶金类、森工类等类型。
客观说，在一定时期内，作为基础能源和重要原材料的供应地，资源型城市为我国的经济社会发展做出了突出贡献，但随着部分城市资源的逐步枯竭，城市内出现严重的经济衰退、贫困人口增多、生态环境恶化等问题，经济社会发展呈现不可持续趋势，笔者就将把这类资源型城市称作资源枯竭城市，迫切需要转型发展。对此，国家也给予了高度重视。
2001年，国务院确定阜新市为唯一的资源枯竭城市经济转型试点，自此拉开了国家主导的资源枯竭城市转型序幕。截至2009年，国家发展改革委分两批确定了资源枯竭城市和地区共44个，由国家财力转移支付支持其转型工作，开始了较大规模的转型进程，取得了不小的成绩。但是，笔者研究也发现，资源枯竭城市由于其生命周期的影响和路径依赖所造成的矛盾积累，因此在经济发展、生态环境以及社会民生等方面均存在有别于其他城市的特殊问题。具体来说，主要有以下几个方面：
――产业和从业结构不合理，产业转型方向趋同。尽管经过多年的转型，但目前资源枯竭城市产业结构仍然以二产为主，占GDP比重达到近60%，而第三产业比重仅为17%左右。这在很大程度上影响了城市转型发展的速度和质量。同时，从各行业就业人数占全部就业人数比例来衡量，采掘业从业人口比重接近全部从业人口的1/5，是全国城市平均水平的4倍，农林牧渔业从业人口比重接近全部从业人口的1/4，是全国城市平均水平的8.6倍，而其他行业从业人口比例都低于全国平均水平，从业人口分布极不均衡，制约城市各行业的健康发展。
此外，通过对多数资源枯竭城市转型规划的总结发现，多数城市产业转型的主要方向集中在依托本地资源发展深加工、能源、机械制造、建材等方面，整个产业体系依然以本地资源开发为起点，没有从根本上摆脱资源型经济的特征。
――工业污染排放加剧，环境治理能力有待提高。长期以来，资源枯竭城市对生态环境保护的认识不足，矿业“掠夺式”开采，土地出现大面积塌陷，煤矸石等尾矿大量堆积，工业废弃物大量排放，生态环境破坏严重。虽然经过近年来的治理，环境问题有所改善。有数据显示，2008年资源枯竭城市废水排放达标率、二氧化硫去除率和烟尘去除率三项污染治理指标均达到全国城市平均水平，但资源枯竭城市的工业废弃物综合利用能力尚有待提高，2008年平均三废综合利用产品产值远低于相关省区和全国城市平均水平，其中石油类、森工类和非金属类城市最差。
――建成区低密度蔓延，城市生活品质降低。笔者在研究中发现，资源枯竭城市本身城镇化水平偏高，而经济实力薄弱，在转型过程中，城市基础设施、工作岗位、住房等方面发展滞后，很难支持过快的城镇化速度。而目前，不少地区的城镇化发展过分强调城镇数量与规模的扩大，建成区低密度大规模向外蔓延，造成城市结构过于松散，城市生活和工作场所缺乏有机联系，城市公共交通发展困难，城市循环效率低等问题，导致居民生活品质的降低。
――失业问题严峻，科教投入不足。特别值得注意的是，资源枯竭城市由于经济衰退，财政能力较低，其财政一般预算内收支比平均仅达到44%，低于全国平均水平19个百分点。财政的捉襟见肘导致进一步的科教投入不足，这严重制约人才的培养和下一步的城市转型。
建言
全方位调动社会资源推进资源城市转型
政策是转型发展的保障，要使得资源枯竭城市转型能够顺利进行，必须有相配套的政策措施支撑其发展。针对当前我国资源枯竭城市的发展问题，笔者认为，其转型政策应从以下几个方面考虑。
首先，应建立健全可持续发展长效机制。其主要内容包括：应以企业为资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体，按照“谁开发，谁保护；谁受益，谁补偿；谁污染，谁治理；谁破坏，谁修复”的原则，进一步完善资源开发与生态补偿机制。建议建立健全国家、省、市三级配套联动的转型资金与政策扶持长效机制、资源枯竭城市新的发展资源战略替代机制、衰退产业平稳退出与新产业有效接续机制，帮助解决资源枯竭城市经济衰退、城市功能下滑、职工失业等突出矛盾和问题。根据国家市场价格总水平调控目标，建立健全反映市场
供求、生产成本、环境成本和社会承受能力的资源性产品价格形成机制。
其次，应设立引导资金扶持接替产业发展。建议设立资源枯竭城市接续替代产业发展引导资金，集中扶持资源枯竭城市发展一批能充分吸纳就业、资源综合利用和生态环境修复、发展接续替代产业的项目。
最后，鼓励金融机构对资源枯竭城市专项贷款支持。应鼓励地方金融机构在防范金融风险的前提下，加大对改造传统工业、发展接替产业的支持力度，增加对农业、生态建设的信贷投入，把对资源枯竭城市可持续发展的支持作为调整信贷结构、加强环境保护、优化产业结构、促进信贷资金良性循环的重要措施。健全资源枯竭城市中小企业信用担保体系，缓解资源枯竭城市中小企业融资难、担保难等问题。
选择
资源枯竭城市转型之路要如何走？
资源枯竭城市转型是一个系统工程，需要通过产业、生态和民生三个主要要素的综合治理，才能达到一定的效果。而参考国外资源枯竭城市的转型经验来看，这一过程需要有长时期的持续的转型积累，才能成功。同时，资源枯竭城市由于开采资源的类别不同，资源价值和属性不同，其城市的产业发展、城市建设和生态破坏特征各有差别，不同资源类型的城市，其转型路径选择也会有一定差别。由此，笔者就从三个转型要素和四个资源类型上来分别探讨不同资源枯竭城市的转型路径选择问题。
各转型要素下的转型之路
产业要素
产业的转型首先应从“挖潜”的角度出发，在加大矿产深度勘探，挖掘资源再开发潜力的情况下，降低资源开采量，延长资源开采期，为转型争取更多的时间。其次应从利润率考虑，选择延长资源产业链的途径提高资源开发利用价值。再次，以“新资源”的概念审视资源枯竭城市中的煤矸石等工业废弃物和闲置厂房等工业用地，如可以大力发展循环经济型产业，让工业废弃物“变废为宝”；又如可以充分发挥资源枯竭城市相对于其他城市工业用地充足的优势，通过土地整理，开辟工业园区，承接周边先进地区结构升级后转移产业。这样既能振兴城市衰退的经济，又能解决就业问题。
从三次产业发展的角度来说，资源枯竭城市产业可以有延长资源产业链条、搬迁至异地、发展一产、二产和三产等不同的发展方向，其中一产可以发展生态农业、观光农业、农产品加工等产业，如阜新市培育农产品深加工作为接续替代产业，取得了较好的效果；二产可以结合资源产业相关的制造业进行发展，如辽源市依托原有的技术基础，为周边大城市做配套，发展机械制造、汽配等产业；三产可以因地制宜发展商贸流通、旅游等产业，如焦作市开发云台山旅游资源，东北部分资源枯竭城市发展冰雪旅游等。
生态要素
生态环境的治理首先应从机制入手，建立资源开发与生态补偿机制，提高生态破坏的经济门槛，形成生态修复的制度化。其次应结合各地的生态特点，合理引导生态破坏区域的治理，对于部分非金属等矿区需做好回填工作，保证残余矿物质不渗透至周边区域的土壤和水体，以免对人民生活造成危害。这方面，淮北的经验值得借鉴。淮北市在进行塌陷区治理的过程中针对多层煤回采的深层塌陷区和单一煤层回采的浅层塌陷区的不同情况，分别建立了塌陷地复垦种植、复垦基建、塌陷区深水面养殖等三大治理类型，逐步形成了具有当地特色的深层塌陷区水产养殖、浅层塌陷区挖塘造地发展种植和水产养殖、煤矸石等填充塌陷坑造地用作城镇建设、粉煤灰充填塌陷区复土营造人工林、鱼鸭混养、果蔬（菜）间作、利用塌陷区水资源建设山水生态城市等六种复垦模式，巧妙地利用不同深度塌陷区的地质特点和淮北水资源丰富的优势，变废为宝，将塌陷区变成为一片水上江南。最后，还应从产业化的思路考虑尾矿等残留物，将其开发成为新材料等产业的原料，并进行工厂的环保技术改造，推进节能减排工作，加强污染源治理。
民生要素
民生的改善是资源枯竭城市转型的根本目的，产业转型和生态环境治理的最终目标都是确保人民生活水平的提高。民生的转型主要是两大问题：基本生活保障和就业。因此，首先应完善失业、工伤、医疗、养老等社会保障体系和失地农民补偿保险机制，借助国家和省市的资金援助力量，从制度上解决民众的基本生活问题。其次帮助民众就业，需要关注三个方面，即发展职业培训，提高失业人员的就业能力；鼓励自主创业，成立中小企业孵化器等平台，对民众的创业行为给予扶助；鼓励外出务工，合理运用采掘产业技工队伍，有针对性地进行技术工人劳务输出，建立矿工流动就业机制等。
不同资源类型城市的转型之路
金属非金属类城市
金属非金属类城市多为铜、铁、汞等矿产区，基于原料属性的原因，一般此类城市都有较大的矿石后加工制造企业，且加工能力较高，具有延长资源产业链的先天基础。此类城市数量少，每个城市的矿产生产相对而言特色鲜明（如铜矿、磷矿、高岭土矿等），使得此类城市一般会具有其独特的城市文化，部分城市甚至具有悠久的城市历史，如大冶、景德镇等。
这些城市在转型中应发挥自身的特色文化，将产业发展、城市建设都与城市文化结合起来。具体在产业上：
首先应进行资源产业链的延长，利用深加工充分发挥自身资源。其次应发挥在特色资源上的技术优势，在资源枯竭的情况下进行技术和文化输出，将资源加工地转变为加工技术弘扬和文化聚集地，并将产业发展和城市建设有机结合，利用产业发展巩固和提升城市文化。如景德镇在高岭土资源枯竭的情况下，发挥其“千年陶瓷之都”的技术和文化优势，通过发展陶瓷文化产业、陶瓷文化传播园，吸引外地游人纷至沓来，成功地塑造了资源枯竭后的另一个崭新的文化型和旅游型“瓷都”。
煤炭类城市
煤炭类城市数目多，分布广，是我国最主要的资源枯竭城市类型，其城市规模较大，建市时间较长。与其他类别资源枯竭城市相比，由于长时期的开采，土地塌陷等问题较为突出，不少城市已有被塌陷地包围的趋势，成为制约城市发展的一大瓶颈。由此，笔者认为，此类城市在转型过程中首先就应妥善处理土地问题，将城市建设和土地治理结合起来，以“资源”的眼光看待塌陷土地，在土地治理中完善城市功能，进行城市建设。其次，煤炭类城市还应做好失地农民的社会保障工作。此外，在产业上，有条件的煤炭类城市可以通过发展煤化工、煤电等工业，把“原料矿业”转化为“成品矿业”，形成煤炭――能源化工一体化的新兴产业体系。
石油类城市
由于资源和开采特点的原因，加之国际石油价格持续上涨，石油类城市一般相对发展状况最好，生态破坏较轻，经济发展较快，人民生活水平较高，但部分城市建设在较偏远地区，一旦石油彻底枯竭，面临的发展问题也更为严峻。因此，笔者认为，在石油类城市尚进行开采的时期，需要未雨绸缪，利用当期的有利形势进行风险评估，提前为将来的问题做准备。
笔者建议，应进行城市发展潜力评估，科学预测城市未来资源彻底枯竭后的可发展水平，如果不适合发展，即事先准备搬迁预案，若适合发展，则需要综合采用多种发展模式。具体来看：在产业上，应采用同时进行延长石油产业链和发展其他优势替代产业的路径；在城市发展上，应注意石油开采地和其他用地的关系，处理好石油开采干扰农业生产等问题；在生态上，应以保护优先，并充分发挥生态补偿机制的作用；在民生方面，需要加强职业培训，为接续替代产业的发展储备和提供足够的本地人才。此外，在石油资源彻底枯竭时期，城市较小，发展潜力较弱的城市可以考虑搬迁，而城市较大且发展潜力较好的地区，则应充分利用本地石油技术人才，有组织地对外进行技术和劳务输出，根据地方特色培育替代产业。
森工类城市
资源枯竭的森工类城市一般地处偏远，东北地区较多。自天然林保护工程实施以来，木材的限制性采伐使得城市的经济一蹶不振。其生产生活条件恶劣，经济基础薄弱，城市布局松散，并处于国家限制开发或禁止开发的主体功能区内，允许开展的经济建设项目有限，部分城市尚处于计划经济时代，国有林区管理普遍存在政企合一、双重管理的体制，极大地限制了经济的活性，转型条件较差。笔者认为此类城市转型应关注以下几个方面：首先，应进行林区管理体制改革，做到地方行政管理、森林资源管理和企业经营分开，剥离企业办社会职能，推进以落实森林经营权为主要内容的林权制度改革，实行市场经济体制，为整个城市的发展注入新的活力。其次应优化林区局场和城镇布局，将目前林区局场址和中小城镇相互重叠的部分进行管理合并，促进林区人口集聚发展，有效统一利用资源。第三，在产业方面，森工类城市应优先发展具有自身优势的特色产业，如特色林副产品、冰雪旅游、对外口岸商贸物流等；在生态方面，应确保森林不再被砍伐，做好抚育工作，治理农林交错地带的水土流失问题，引导群众利用森林的景观、林下生产等功能来增收；在民生方面，森工类城市的棚户区是比较棘手的问题，其范围广、面积大、人数多，政府要尽量利用国家和省市的外来援助资金，有计划地进行持续改造。
（作者单位：中国社科院）
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