3 耕地资源保护的现实途径

要摆脱我国耕地资源面临的现实困境，笔者认为应当从以下几个方面来探寻我国耕地资源保护的现实途径。

3.1 建立农地发展权制度
农地发展权是西方国家为保护自然资源、保护农地、保护生态环境和公共利益而设定的一种权利。因此，借鉴西方的农地发展权制度对于完善我国现行的耕地保护制度很有必要。在我国，可把“农地发展权”设定为一种农地可转为建设用地进行开发利用的权利，这种权利通过土地利用规划的限定和设立，是所有农业经营者都应当参与分享的权利，它独立于土地承包经营权，也不完全属于某一集体经济组织的土地所有权的范畴。设立农地发展权制度的关键是如何处置农地发展权。当今世界各国对于发展权有两种处置方式:一种是主张农地发展权同地上权、抵押权一样，首先自动归属原土地所有人，农地发展权可以自由买卖，但政府有权优先购买发展权，以保护耕地；另一种主张认为农地发展权归国家所有，如果土地所有者要改变土地用途或增加土地集约度，必须首先向政府购买发展权。对于我国，农地发展权无非就是归属于农民集体或者是由国家持有。

3.2 建立用地听证制度
　　现在商业用地基本上是开发商和政府确定，农民较少有机会参与谈判，出现补偿标准低、占地面积超过实际需要的情况。有的甚至暗箱操作，农民的合法权益得不到保障，这是引发占地纠纷的一个重要原因。而公益性用地的征用基本上是政府确定，农民执行，对于征用土地面积是否必要、合理缺乏监督，多征地比较普遍，以至一些地方兴建比天安门广场只小几平方米的超大广场。必须建立社会各方面参与的约束监督机制。对商业用地要建立价格听证制度，让商业用地增值情况公开透明，使之成为制约商业占地的有效机制。对公益性用地要建立征地听证制度，让社会各界能够参与评价，使之成为制约一些地方政府盲目扩大公益性征地，搞脱离实际、劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”的有效机制。

3.3 建立两级农地储备体系，进一步完善基本农田保护制度
　　我国现行的农田基本保护制度在某种意义上讲是一种自上而下的单向强制性制度安排，这样在实际操作过程中，各级地方政府出于地方利益往往难以将基本农田保护变为自觉自愿的行动。因此，在进一步强化各级政府在基本农田保护方面的责任的同时，应加大中央和省级政府在基本农田保护方面的作用。其中最为有效的方式应是根据全国和区域性基本食品安全和生态保护的最低要求，建立中央和省级两级以耕地为主体的农地储备体系。中央级的农地储备应主要集中于连片的粮食生产基地，逐步形成类似国家级自然保护区的保护机制；同时，各省要根据自身的土地资源拥有量和开发利用趋势，建立省级农地储备。对这两级农地储备要从法律上规定其农地的开发利用途径，并建立有效的行政保护机制，同时要通过转移支付等形式建立有效的经济补偿制度，从而使整个基本农田形成多层次的保护机制。

3.4 加快建立保护耕地的市场机制
耕地的利用不仅具有经济效益，而且具有生态效益和社会效益。目前的市场机制仅关注经济效益，而忽视生态效益和社会效益。由于只注重经济效益，而以耕地为载体的农业因比较经效益低下导致耕地被不断占用。解决问题的关键在于: 一方面按照可持续发展的思路，全面认识耕地资源的经济、社会、生态价值，重新建立耕地资源价值评价指标体系，把耕地的社会、生态价值纳入农业效益，使耕地利用者和保持者有利可图；另一方面，将耕地损失的外部成本“内化”，把耕地损失造成的社会、生态代价纳入市场成本，重新建立耕地用途转变的成本换算体系，提高耕地的综合价值。当然，这种将“外部成本”进行“内化”的过程，只能通过政府的强制干预才能实现，市场经济不可能自发形成。

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