中国社会科学院农业发展研究所 于法稳

    耕地资源的可持续利用
 
    耕地资源的可持续利用包括数量与质量两个方面。根据1996年耕地详查数据，对1995年以前的耕地数据进行了修正。结果表明，从数量上看，1985年~1995年耕地面积平均为9758．95万公顷，1996年~2003年耕地面积为9725．09万公顷，减少33．86万公顷，减少了0．35％。
 
    耕地资源中的有效灌溉面积和复种指数是衡量耕地质量的两个重要方面。如果有效灌溉面积和有效灌溉面积占耕地面积的份额逐年增加，则表明耕地资源的质量得到了改善；如果耕地的复种指数逐年增加，则表明耕地的有效利用率提高，相当于耕地质量的改善。有关统计资料表明，我国有效灌溉面积占耕地总面积的份额从1991年~1995年的49．94%，逐渐增加到2001年~2003年的55．93%。复种指数从1991年~1995年的148．48%增加到2001年~2003年的153．66％。
 
    耕地资源质量的改善，最终将表现为耕地生产效率的提高。研究结果表明，如果用单位播种面积的粮食产量和单位耕地面积的农业产值这个两指标来反映耕地的生产效率，那么耕地的生产效率都将明显提高。
 
    综合耕地数量和质量两个因素，耕地的压力受三类因素的影响。其中，内部因素主要是耕地面积。人均耕地面积大，表明耕地供给充足，经济与社会的发展对耕地的压力不会太大，反之亦然。外部因素包括化肥等物质资本投入和劳动力投入。这类投入的增加可提高耕地的产出，进而可用较少的耕地来支撑经济与社会的发展。第三类因素是由技术、基础设施投入等带来的复种指数、耕地生产率和有效灌溉面积比例的变化，这类投入可以改善耕地的生产条件，提高耕地的产出水平，从而减轻耕地资源面临的压力。
 
    为了分析经济与社会发展对耕地压力的变化，我们构建了可比性耕地资源压力指数。它的计算思路是根据耕地产出率的变化，将各年的人均耕地换算为人均可比性耕地，然后根据环比关系计算可比性耕地资源压力指数。该指数增大，不利于可持续发展；该指数趋小，则有利于可持续发展。分析结果表明，无论是全国层面还是省级层面，可比性耕地资源压力指数都小于1，这意味着我国目前耕地的利用是有利于可持续发展的。从动态来看，几乎所有省份的可比性耕地资源压力指数都是递减的，这意味着我国耕地资源的利用是朝着可持续发展的方向变化的。
 
   我国耕地资源的管理
 
    2004年，我国已有耕地资源减少146．432万公顷，新增耕地52．845万公顷，增减相抵，耕地净减93．587万公顷。耕地减少的原因是，建设占地29．283万公顷，占20．00%；农业结构调整46．157万公顷，占31.52％；生态退耕63．767万公顷，占43．55％；灾害毁地4．577万公顷，占3．13%；其他因素减少耕地2．648万公顷，占1．81%。
 
    从2004年耕地资源变更的情况看，只有辽宁省的新增耕地面积大于耕地减少面积，其余省市区都是耕地减少面积大于新增耕地面积。在沿海经济发达地区，建设用地、农业结构调整对耕地减少的影响程度较大；在西部地区，生态退耕对耕地资源减少的影响程度较大，这与我国退耕还林(草)工程主要分布在西部地区有很大的关系。
 
    鉴于耕地资源的减少将会影响国家粮食安全，影响国民经济持续稳定发展，影响社会稳定，所以《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中明确提出，我国要实行最严格的耕地保护制度，严禁擅自将耕地改为非农业用地。在征地工作中要做到“四个必须”，即必须严格执行土地利用总体规划和年度计划，必须充分征求被征地农民对补偿安置方案的意见，必须在征地补偿安置费用足额到位后才能动工用地，必须公开征地程序、补偿安置费用标准及使用管理情况。其中，征地补偿标准要从保证被征地农民生活水平不降低和长远生存发展需要出发，合理确定。
 
    要实现耕地资源的可持续利用，我国的耕地资源利用管理必须实现四个根本转变。
 
    1．各类开发区要从数量型向质量效益型转变，在土地使用方式上要从粗放型向集约型转变。要大力推进节约和科学用地，提高集约用地水平，严格控制建设用地规模，大力盘活存量土地。要积极探索利用经济手段奖励节约用地的政策；要建立和完善建设用地定额标准和土地利用评价指标体系；建立征地补偿费支付约束机制等各种长效监管体系。
 
    2．耕地保护要从保护面积向保护粮食作物面积和努力提高单产转变。保持耕地动态平衡，包括数量和质量两方面。在保护耕地的同时，尤其要保护粮食作物种植面积，调动农民种粮的积极性。
 
    3．征地要从一次性货币补偿方式向货币补偿和建立基本生活保障制度相结合方式转变。建立失地农民基本生活保障制度，建立“留地安置”制度，对土地征用超过一定数量的村，要留用一定土地，出租或土地作价入股，作为对失地农民的补偿。
 
    4．实现地方政府从经营土地向宏观调控土地转变。国家应适时出台相关政策，使地方摆脱圈占土地的利益驱动。要建立国土资源长效监管机制，将国土资源保护管理工作作为地方政府目标管理责任制的重要内容，每年由同级人代会审议。
 
    失地农民的生活问题
 
   我国正处于快速实现工业化和城镇化的发展阶段。在工业化和城镇化的进程中，需要将一些农村和农业用地转为城市和非农用地，从而造成越来越多的失地农民。与此同时，由于体制、机制和管理等多方面的原因，部分农民失地又失业，成为新的困难群体。为了化解由此产生的社会矛盾，必须努力探索工业化、城市化过程中失地农民问题的有效途径及措施，并及时和妥善地解决这些问题。
 
    据估计，目前我国有4000万失地农民，每年还要新增200多万人。在市场经济机制越来越完善的情况下，市场为失地农民就业安置提供的机会越来越多，而地方政府能为失地农民提供的就业机会越来越少。所以，政府往往采取相应的替代方式对失地农民加以安置，比较普遍的方式是货币化安置。这种安置在一定程度上和特定时间尺度内是有效的，但从长期来看还存在一些问题。在当前社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征用，就意味着农民失去了基本生存保障。生活在城市边缘的部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到相关政策，导致失地农民问题越来越突出，已影响到城乡社会稳定和农村经济发展。
 
    妥善安置失地农民已是我国经济发展过程中一个不可忽视的问题。党的十六届三中全会提出了科学发展观，其核心是“以人为本”。以人为本，就是要把广大人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点．把人民群众作为推动历史前进的主体，不断地满足人的多方面需要和实现人的全面发展。为此，必须从构建社会主义和谐社会的战略高度，以科学发展现为指导，解决失地农民问题。
 
    1．努力构建保障失地农民利益的长效机制。积极探索工业化、城市化进程中失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度同步进行，逐步完善货币化、市场化的征地安置制度，建立合理的征地补偿和利益分享机制。
 
    2.努力构建保证失地农民权益的长效机制。政府要落实失地农民的参与权、知情权。在重大经济社会问题上要完善科学化、民主化、规范化决策程序，保障公众了解和参与重大决策的权利。
 
    3.努力构建保障失地农民就业的长效机制。从长远来看，经济补偿、社会保障只能解决社会稳定的问题，而无法从根本上解决农民增收问题。为此，必须探索提高失地农民就业能力，拓宽失地农民安置渠道，实现失地农民再就业的有效机制。