近期，我们对酒泉市农村土地流转情况进行了调查和分析, 农民离土创业意识逐步增强,加快土地流转、促进规模经营、实现土地资源和劳动力合理配置成为现阶段提高劳动生产率和土地产出率、增加农民收入的必然趋势。

　　一、总体情况和主要特点

　　截止2005年底,全市农村实行家庭承包经营的农户有14.45万户,承包耕地面积154.74万亩,其中流转土地面积40804亩,共涉及农户13187户,分别占到总承包耕地面积的2.6%和农户总数的9.1% 。主要表现出以下特点 :

　　1 、土地流转形式多样。全市土地流转主要以转包、转让、互换、租赁等形式为主 , 其中转包 8060 亩、占 19.7%,转让 21390亩、占52.4%,互换 7172 亩、占 17.7%, 租赁 4178 亩、占 10.2% 。股份合作、招标承包、一次性出让等新的流转形式正在探索之中。敦煌市肃州镇祁家桥村将60亩承包地和190亩集体 " 三荒地 " 一次性出让给天河渡假村项目方,项目方以每亩承包地2万元付给农户安置补偿费,以每户1万元付给村集体土地补偿费,农户和集体土地出让收入总额达到 589 万元, 农户仍可在该项目的设施农业观光园以反租倒包形式种植葡萄,亩均比流转前增收400元,村上则利用集体收入为农户免费安装了程控电话、有线电视、统一参加了新型农村合作医疗,兴办和改造了一批公益设施,取得了很好的效果。另外, 随着农业税全面取消,农民更为珍视土地承包经营权,无偿或只象征性收取一定收益的转包和转让等形式逐渐减少,新增流转面积主要以租赁为主,租金形式也由收取一定数量的粮食或其它产品转向以直接收取现金为主。

　　2 、土地零星流转和集中流转并存。我市土地流转目前虽然以零星流转为主,但也不乏一些有组织集中土地进行流转的典型。零星流转方面,主要与农村劳动力转移紧密相联 ,子女在城市实现稳定就业的农户,举家迁入城市的一般以" 卖房 " 的形式连同承包地一次性出让;在城市从事二、三产业有了稳定收入来源的农户,目前还在农村居住的只留部分“ 口粮田 ”, 有的把土地出租收取一些租金或粮食。集中流转方面 , 主要在城郊农民市场化意识较高的地方 , 肃州区泉湖乡四坝村集中11 户农户的 46.3 亩土地 , 并组织村民搞好水、电、路 “ 三通 ” 服务 , 整体向四川种植能人出租发展温室蔬菜产业 , 现已形成了一定规模 ; 敦煌市杨家桥乡月牙泉村 , 发挥邻近鸣沙山·月牙泉风景区的地域优势 , 由村上引入承包人 , 租用农户承包地 47 亩、集体林场地100多亩,统一规划建设农家乐园,发展旅游经济,显示了良好的发展前景。这充分说明 , 二三产业发展快、劳务输出组织好、农村劳动力转移就业路子宽的地方 , 农民主动流转土地、离乡创业的积极性相对较高。

　　3 、土地流转效果初步显现。调查中基层干部群众普遍认为,土地流转对于转出土地的承包户来说,不仅可以拥有长期稳定的土地收益,还能安心外出打工,增加劳务收入;对于转入土地的经营户来说,人均占有土地资源量增加,也可以通过规模经营增加收入。近年来,各县市区的土地流转收益根据地力不同都有不同程度的提高,金塔县、安西县、敦煌市三个棉花主产区土地流转收益较高,特别是一些出租的土地,平均每亩年租金达到300-500元,其它县市区平均在50-250元之间。部分村组围绕发展特色产业流转土地,拉动农民增收的作用更为明显。肃州区泉湖乡四坝村出租的土地每亩年租金达到600元;敦煌市杨家桥乡月牙泉村出租的土地每亩年租金达到1500-2500元,农民还可就近在农家园打工,月工资也在500百元以上。土地流转使部分农民在获得土地收益的同时,极大地解放了农村劳动力,劳务收入也大幅度提高。玉门镇河西村通过土地流转转移劳动力80多人,其中:从事建筑业的11人,户均年纯收入达到10万元;兴办建材、装潢、木器加工等小企业的6人,户均年纯收入达到3万元;进城经商的16人,户均年纯收入1.5万元;外出务工的有 50 人左右 , 年人均纯收入也在 5000元以上。

　　二、存在的问题及主要制约因素

　　从这次调查的情况来看, 目前全市农村土地流转面积不大,涉及面小,也不十分活跃,还存在一些突出的问题。一是土地流转的手续不健全。调查中我们了解到 ,95% 以上的农户都是通过私下的口头协议流转土地,没有签订书面合同,对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明,一旦发生纠纷,调解缺乏依据。二是土地流转范围比较小。主要发生在本村亲戚之间、邻居之间或者要好的本村居民之间,大多以村内流转为主,向科研单位、企业和村外人员流转的不足 10％ 。三是土地规模化经营程度不高。目前,全市50 亩以上的规模经营户有 268户 ,100亩以上的规模经营户有213户,大部分是农户前些年开荒或者承包、租赁村组集体和国有土地形成的,通过农户间相互流转土地形成的规模经营户不到15%。总的来说,我市农村土地流转还处在一个分散的、自发的、不规范的阶段,不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。

　　主要存在以下几方面的制约因素 :

　　1 、传统思想观念的束缚。我市土地收益相对较高,农民恋土情结较为严重 , 加之农业税全面取消后 , 土地收益又有提升,农民把土地看的更加珍贵。特别是部分二轮承包以后私下转出土地的农民,又开始收回原有承包地自己耕种 ；部分农民对土地流转政策心存误解,有的认为土地流转就是对承包地的重新调整,也有的怕转出土地不在 “ 自已手”，政策一变失去承包权 , 就会没有 “ 依靠 ”、不 “ 安全 ”; 另外,大多数农民小农经济思想意识仍然比较严重,小富即安,投资兴业怕担风险,务工经商怕丢地权,满足于守土经营的现状。

　　2 、土地流转机制不健全。中介服务组织尚未建立,土地流转市场还没有形成,流转信息不畅,土地评价缺乏依据,农民咨询没有门路;鼓励土地流转的激励机制尚未形成,没有配套的政策措施;乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“ 以地生财”的能力;乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位。

　　3 、农民转移就业空间小。一方面,我市工业和城市产业规模都比较小,吸纳农村劳动力的能力有限；另一方面 ,就业环境仍不宽松,对于进城创业的农民还存在事实上的户籍、保险、就业、子女上学以及工资兑付等方面的问题,而且平均工资水平比较低,缺乏吸引力。另外,农村劳动力文化素质偏低,转移就业的能力较差,调查中农民群众普遍反映,目前针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善,要通过在城市和企业打工取得比经营土地更高的收益 , 难度仍然较大。

　　4 、农村社会保障跟不上。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民,尽管已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营,也不愿将土地流转出去。

　　三、加快农村土地流转的几点建议

　　目前,我市正处在由传统分散型农业向现代集约型农业转变的关键时期,一方面要坚决落实中央关于土地承包期再延长 30年不变的政策,确保家庭承包经营制度长期稳定,这是土地流转的基本前提；另一方面要适应发展需要,坚持依法、有偿、自愿流转的原则,适时促进农村土地加速流转,努力增加农民收入。

　　1 、加强对土地流转必要性的宣传。要让基层的干部群众认识到 , 土地不仅仅是农民就业和生存的手段,更是一笔庞大的资产 , 加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效手段。要充分利用广播、电视、报刊等各种媒体,大力宣传有关农村土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型,让农民了解政策,消除误解,放心流转土地。同时，要提高基层干部“ 以地生财”的意识,引导农民群众提高组织化程度,增强集中土地、运作土地的能力。

　　2 、坚持因地制宜、分类指导。充分发挥城郊乡镇的地缘优势,引导农民集中土地,积极发展生态农业、观光农业和高效农业；依据各地产业特色,引导农户向产业化龙头、种养大户有偿转让土地经营权,壮大特色产业规模;积极鼓励外出务工又不愿放弃土地的农民,采取各种形式依法把承包地流转到种养大户手中。同时 , 从“方便生产、提高效率”的角度出发,积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中,改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率。

　　3 、建立健全土地流转管理服务机制。要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化” 的要求 , 建立健全土地流转各项机制。 一是规范土地流转程序,土地流转必须签订规范的流转合同,实行登记制度,由村委会备案,乡镇土地承包管理部门登记。二是强化管理服务,乡镇土地承包管理部门要及时向农民提供规范的土地流转合同文本, 建立完善土地档案,妥善处理土地流转纠纷。三是培育和发展土地流转中介服务组织,健全完善土地流转市场,积极开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。四是土地主管部门要加强对农村土地流转的监督,防止以流转土地为名改变土地的农业用途。

　　4 、制定鼓励土地流转的政策措施。进一步明确土地权属, 允许农户把土地作为要素在市场上依法自由流转,促进农业生产要素优化组合,保障农民权益。建立土地流转扶持资金,对于全部转出土地的农户给予一定的补助,扶持其进城务工创业; 对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励;对于通过转包、租赁、入股等合作方式集中农户土地进行规模化种植,并能切实带动农户增加收益的龙头企业和种养大户进行重奖,并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。

　　5 、加快推进农村富余劳动力转移。坚持以转移农民、减少农民促进农村土地流转。一要做大做强工业企业和城市产业。继续坚持招商引资,加大项目建设力度,扩张企业规模,增加就业岗位;尽快研究建立企业最低工资标准,并采取优惠政策鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。二要大力发展新型服务业。如餐饮娱乐、物流配送、旅游服务、产品推介等,引导城郊乡镇、中心集镇附近以及旅游景点沿线的农民率先从土地上脱离出来。三要切实加强农村劳动力职业技能培训。整合现有培训资源,采取多种培训方式,由财政负担经费对农村劳动力进行针对性培训，提高农民转移就业的能力。四要继续加大农村劳动力输出力度。建立城乡统一的就业制度和劳动力市场,健全劳务协作机制和信息网络,建立长期稳定的劳务输出基地,切实保障农民工的合法权益,引导更多农民在输转中实现劳务移民。

　　6 、逐步完善农村社会保障机制。尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接,避免二次返乡 “ 与民争地 ”。加大对农村社会保障的财政投入力度,探索建立农村人口养老保险制度,进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围,促进最低生活保障体系向农村延伸,特别要加快解决55岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题,让他们放心的流转土地。对于已经流转土地的农民,要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,建立个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。