党的十七届中三全会在部署农村改革时，提出了一项最基本、最关键的政策，就是稳定和完善农村基本经营制度。其中最为人们特别是专家学者称赞的一大亮点，就是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。但从微观操作层面来看，并非人们想象的长效“定心丸”，而是农村改革发展中必须逾越的一道“坎”。
一、引子：上世纪80年代的农村土地包产到户
上世纪七八十年代，随着小岗村的“分田到户”，一场震动全国的农村土地“包产到户”变革拉开了序幕。全国各地纷纷将集体土地由生产队包产到户、包干到户，初步形成了以“双包制”为主要形式的家庭联产承包责任制。在这一轮土地改革中，几乎所有的农村人口包括婴幼儿全部分到了“责任田”，基本实现了“耕者有其田”，极大地调动了农民从事土地经营的积极性。从此，老百姓普遍认为，只要勤劳耕作，吃饱肚子不再成为大问题。
二、经过：世纪之交的第二轮农村土地承包
1993年起，第一轮农村土地家庭承包经营合同陆续到期，党中央、国务院提出了在原定的耕地承包到期后再延长30年不变的政策。从此，各地陆续进行了第二轮农村土地承包，普遍遵循“按人分地”的原则，进行了不同程度的承包地调整。概括起来，主要做了两项工作：收回减少人口（以死亡人口和外嫁女为主）承包经营的土地；给新增人口（以新婚和生育子女为主）分地。但就在一收一分的过程中，各地却执行不一、方法各异。有的把全社（组）的土地全部进行重新清理核实，按人口重新平均分配；有的保持原有人口承包地不变，将收回的土地再分配给所有新增人口。以人均原有2亩耕地为例，按前一种分法，人口总量增加的社，农民将分到多于2亩土地，反之将少于2亩。按后一种分法，原有人口占有土地不变，当新增人口与减少人口持平时，新增人口人均将分到2亩耕地；新增人口多时，将少于2亩；新增人口少时，可能多于2亩。加上承包过程中有的社为超生者不分地，有的抽出部分机动地用于支出公用经费等这样那样的因素，出现了同一户人家、不同人口占有耕地数量不等的现象，如户主在80年代已分到2亩土地，妻子和儿女在第二轮承包中各分到1.5亩或2.3亩的情况。
三、结果：直接导致农村社会初次分配不均
第二轮土地承包中，绝大多数农村将土地承包期限延长到了30年，也有些地方根据当地实际情况，规定了比30年更长的承包期限。这在一定程度上的确让农民吃上了“定心丸”，但从微观的操作层面来看，并不见得人人称快、个个叫好，反而造成了新的社会初次分配不均，土地承包经营权日益变成农村各种矛盾纠纷的根源。以1993年第二轮承包人均占有2亩耕地为例，甲户上有二老且年近去世，下有三女，7口人占有14亩耕地，10年后二老去世，择一女儿招婿并生一子，变为5口人占有14亩耕地，人均经营2.8亩，期限到2023年。乙户生有三个儿子且均接近结婚年龄，5口人占有10亩耕地，10年后三个儿子均结婚并各生一孩，变为11口人占有10亩耕地，且1家要分为3家，于是又产生3种分法：一是每个儿子家只分儿子本身的2亩耕地，赡养2位老人者再占有4亩耕地。这是普遍分法，但直接产生的新矛盾是争抢老人赡养权，老人去世后又抢着分地；二是将10亩地平均分给11口人，人均占有0.9亩。这种分法考虑较长远，但新矛盾是眼下就没人养老人，多生孩子就能多分到地；三是三个儿子边结婚边分家，每户分到的地又各不相同，小儿子承担赡养老人的义务，自然分到的地多，又引起其他两个儿子的不满。另外，按照农村习俗，外嫁女过门后，一般不再继续耕种娘家的承包地，造成了一方面娘家兄弟土地盈余，一方面自己没地耕种，直接导致了新的贫富差距拉大。
按照三中全会提出的实行土地集约经营的政策，无论进行家庭或统一形式的土地经营，由于人均占有耕地不等，投入的生产资料成本不均，而造成的社会初次分配不公问题，将很难从根本上加以解决。若再进行附加在土地承包经营权上的更高层次的合作，将造成一系列的社会分配不公。
四、对策：建立长久不变前提下的微调机制
要想从深层次上彻底解决因农村土地承包经营权引起的各类矛盾纠纷，推进农村改革发展各项事业顺利进行，就必须按照三中全会提出的新精神，在坚持农村基本经营制度不变、现有土地承包关系长久不变的大前提下，建立推行土地承包经营权微调机制。以年、社（组）为单位，以户籍管理为依据，对农村人口进行定期清查核实，对当年减少的人口及时消户，同步收回承包地；对新增的人口及时注户，同步分给承包地，逐步建立完善“按人配地”的土地动态经管机制。然后，再进行确权、发证、保障等一系列工作，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，真正让农民吃上“定心丸”。
作者单位：中共甘肃省临洮县委办公室