北京市首部预案研究法规《北京市控制吸烟条例》预案研究工作已经完成，昨天《北京市控制吸烟条例》(专家建议稿)(以下简称“建议稿”)对外征求意见。

　　该建议稿将本市控烟的范围全面扩大，其中室内公共场所及办公室等工作场所内全面禁烟，包括医疗、教育等领域的室外区域也扩大了范围。

　　控

　　拟取消公共场所室内吸烟区

　　按照建议稿规定，室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟。

　　何谓“室内”?建议稿将“室内”定义为“有顶部遮蔽并且侧面有两面以上环绕的任何空间，包括电梯、走廊、地下通道、楼梯间等”。也就是在室内的区域中，公共场所不再分设吸烟区和非吸烟区两个区域，按照建议稿规定，取消吸烟区，拟规定室内公共场所全面禁烟。

　　与此同时，室内禁止吸烟的区域增加了以办公室为主的室内公共场所。此外，公共交通工具内也全面禁止吸烟。

　　教育医疗机构室外区域禁烟

　　禁止吸烟的范围也扩大到了某些室外区域，建议稿划定了7大室外禁止吸烟区域。

　　值得注意的是，在这7大室外禁止吸烟的区域中，医疗机构的室外区域、教育机构的室外区域排在重要的位置。

　　按照建议稿的规定，将对风景名胜区、公园、游乐园等休闲娱乐场所的室外区域限制吸烟。其规定：“除经营者或者管理者自行规定全面禁止吸烟外，应当划定吸烟区，吸烟区以外的其他区域禁止吸烟。”

　　此外，市和区、县人民政府根据举办大型活动等的需要，临时设置禁止吸烟场所的范围。

　　■解读

　　取消室内吸烟区达禁烟效果

　　中国控烟协会副会长、原中国疾病预防控制中心副主任杨功焕表示，室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内完全禁烟，意味着禁烟范围的进一步扩大，因为烟雾会飘，所以如果在室内设吸烟区的话，实际上起不到保护作用。建议稿取消室内吸烟区，因无法明确划分吸烟区和非吸烟区，也无法起到阻隔烟雾和保护非吸烟者免受二手烟危害的作用，此次意见中的规定如落实，可以真正实现室内禁烟。

　　此次细化到包括走廊、楼道等在内的凡室内封闭的地区就不该吸烟，是为了保护非烟民的利益。“真正起到了禁止在室内公共场所吸烟的作用”。

　　杨功焕表示，与此前的“禁烟令”相比，条例中明确的“室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具”这三类场所基本覆盖了所有的室内场所，原来包括电影院、邮局和银行等在内的列举总归会有遗漏，目前这样概括“更标准、更准确、更全面”。

　　控烟立法要从严要循序渐进

　　中国政法大学卫生法研究中心表示，控烟范围被认为是控烟立法最重要的内容，因为禁烟范围的大小直接关系到公民健康权的保护程度，应当尽可能扩大禁烟范围。建议稿在这一点上严格遵守了《国际烟草框架公约》的要求。

　　与此前的规定相比较，建议稿规定室内公共场所将实现完全禁烟，办公室也增入禁烟范围，同时，禁止吸烟的范围扩大到医疗、教育机构的室外区域等。与此同时，在符合消防安全要求的前提下，公园、风景名胜区等区域以后需要划定吸烟区。并增设了“临时设置禁止吸烟场所的范围”的规定。

　　该研究中心表示，毕竟吸烟已有悠久历史，而吸烟者又有依赖性。控烟立法不是一蹴而就的事情，要从严也要循序渐进。从其他城市的立法情况来看，纽约2011年才把室外公园、海滩和广场纳入禁烟范围。香港也是实行分阶段扩大的措施，禁烟范围从室内到室外，室外又从“有盖”空间到露天空间。

　　室外禁烟区域医疗机构的室外区域

　　托儿所、幼儿园、中小学校、中等职业技术学校、少年宫、少年儿童活动中心、各类青少年教育培训机构等以未成年人为主要活动人群的公共场所的室外区域

　　高等学校和其他教育、培训机构的室外教学区域

　　公共交通工具的室外售票场所、等候区域

　　图书馆、展览馆、博物馆、美术馆、纪念馆、科技馆等各类公共文化活动场所的室外区域

　　健身场、体育场的室外比赛区和座席区

　　法律、法规、规章规定的其他禁止吸烟的场所

　　征求意见方式：

　　一、公开征求意见截止日期：2012年4月30日

　　二、公开征求意见方式：北京人大网站 (www.bjrd.gov.cn)、首都之窗网站

　　(www.beijing.gov.cn)、北京卫生信息网(www.bjhb.gov.cn)全文公布《北京市控制吸烟条例(专家建议稿)》。

　　市民可以登录相关网站，提出意见和建议;还可以拨打12320热线电话，或用信函的形式将意见寄送北京市爱国卫生运动委员会(地址：北京市西城区枣林前街70号B座1207，邮编：100053)。

　　管

　　爱卫会公开吸烟举报电话

　　建议稿意图建立起一个相对完善的控烟责任体系。建议稿明确了市区政府、爱卫会、经营管理者及公众的义务和权利。

　　建议稿明确市爱卫会应设置并公开全市统一的举报、投诉电话，方便单位或个人对违反本条例规定的违法行为或不依法履行职责的行为进行举报和投诉。市爱卫会接到举报和投诉后应要求相关行政管理部门及时处理。

　　市爱卫会应每年向社会公布本市控烟工作情况。区、县爱卫会应每年对本行政区域内的控烟工作进行评估，提出下一年度改进的办法及执法的重点控烟场所。应当定期对重点控烟场所进行检查，并将检查结果在本单位网站等媒体上及时予以公布。

　　政府可购买控烟服务

　　建议稿规定公民在本市禁止吸烟场所内发现吸烟行为时可行使的几项权利：公民可要求吸烟者立即停止吸烟，可向该场所经营者或管理者投诉，要求经营者或管理者劝导吸烟者停止吸烟。对不履行控制吸烟职责的经营者或者管理者，公民可向市爱卫会或相关行政管理部门举报和投诉。这些机构不及时处理的，公民可以依法提起行政复议或行政诉讼。

　　建议稿明确，“全社会都应当支持控制吸烟工作”，鼓励志愿者组织、其他社会组织和个人通过各种形式，参与控烟工作或为控烟工作提供支持;鼓励限制吸烟场所的经营者、管理者在其经营、管理的场所内自行实施全面禁止吸烟。

　　针对公共参与的模式，建议稿规定，政府相关行政管理部门开展控制吸烟工作可以采用志愿服务或者政府购买服务等方式。

　　■解读

　　鼓励女性推动家庭无烟

　　中国政法大学卫生法研究中心表示，建议稿建立了一套控烟责任体系。其中，在鼓励和保障公众参与控烟的过程中，要鼓励共青团、妇联等群众组织发挥自身优势，通过组织志愿者队伍等各种形式为控制吸烟工作提供支持，尤其是发挥女性公民在推动家庭无烟化活动中的重要作用。

　　罚

　　经营者不阻吸烟可罚万元

　　建议稿规定了禁烟场所和限制吸烟场所的经营者或管理者的相关职责，其中要求建立禁止吸烟或者限制吸烟的管理制度，做好控烟宣传教育工作;在禁烟场所或区域设置明显的禁止吸烟标志和举报、投诉电话号码标牌;不得在禁止吸烟场所或区域放置烟具和附烟草广告的物品。经营者或管理者应划定吸烟区而没有划定，且拒不改正的，处以10000元以上30000元以下罚款。

　　此外，建议稿规定，经营、管理者应当设禁止吸烟检查员，要对在禁止吸烟场所或区域的吸烟者予以劝阻，对不听劝阻的，向爱国卫生运动委员会或相关行政管理部门报告。

　　对于这项规定，如若经营、管理者不予履行，将被责令改正并处以5000元以上10000元以下的罚款。

　　针对这些处罚，建议稿规定，将由市和区、县爱国卫生运动委员会或相关行政管理部门实施行政处罚。

　　■解读

　　罚金贴近生活水平

　　针对罚款金额是否合理的问题，杨功焕表示，经营者如果不履行相关控烟规定，会被处以10000至30000元的罚款，这和哈尔滨的处罚标准相似，后者的最高罚款上限也是3万元，北京的生活水平比哈尔滨更高一些，这个金额基本是合理的。

　　而具体违规行为情况所获何种处罚金额要由爱卫会酌情来定。

　　世界无烟日拟禁售烟

　　《北京市控制吸烟条例》(专家建议稿)为了保证非吸烟者免受二手烟侵害作出规定：公民在禁止吸烟场所吸烟且不听劝阻的，由市和区、县爱国卫生运动委员会或相关行政管理部门责令立即改正并处以50元以上200元以下的罚款。而在世界无烟日，本市拟禁止售烟。

　　建议稿对于烟草销售实施限制，要求烟草制品销售者应当在销售场所的显著位置设置吸烟有害健康和不向未成年人出售烟草制品的明显标志。同时明确，烟草制品销售者不得向未成年人出售烟草制品，对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。

　　而在每年5月31日“世界无烟日”这一天，建议稿要求烟草制品销售者停止售烟一天。同时，市和区、县爱国卫生运动委员会应当开展对“世界无烟日”停止售烟的宣传，并且加强对烟草制品销售者在“世界无烟日”停止售烟的监督。

　　中国控烟协会相关负责人表示，2010年前后，杭州等城市曾推出在“世界无烟日”当天禁售烟草的活动，鞍山等地也曾有此尝试，但尚未纳入地方法规，且形式意义重于实际意义，“如果北京能列入控烟条例的话应该会有一定约束力吧，虽然一天禁售对烟草销量并不会有太大影响，也不会由此减少烟民数量，但起码是政府行为，通过实际行动号召禁烟”。

　　违禁烟民可罚200元

　　建议稿还明确规定，公民在禁烟场所吸烟且不听劝阻的，由市和区、县爱卫会或相关行政管理部门责令立即改正并处以50元以上200元以下的罚款。

　　对于这一违禁行为，根据1995年本市出台的《北京市公共场所禁止吸烟的规定》作出的罚款额度为10元。不过，这区区10元钱并不能引起所有人的警觉。

　　□各方反应

　　>>烟民

　　不看好禁烟执行力

　　“连楼道都不让抽了么?”从事文案工作的董先生烟龄已有14年之久，得知室内工作场所将全面禁烟后，他郁闷不解。近两年，随着工作场所禁烟力度的加强，单位越来越多人加入到“控烟监督员”队伍中，董先生也改掉了在办公室抽烟的习惯，但面临可谓“斩尽杀绝”的控烟新政让这个一天抽一包烟的“老烟枪”有点担心。

　　不过对于新政的执行力，董先生并不看好，“点燃一根烟，真会罚款么?谁来罚啊?”

　　>>非烟民

　　劝阻担心被骂

　　“在路上都要绕着烟雾走”的吕小姐最反感的就是两件事：办公室的男同事抽烟，在公交车站等车时有人抽烟，“没地方呆没地方躲的，烟草味沾得衣服上、头上哪哪都是”。作为一名关注健康咨询的都市白领，她说，吸二手烟对身体的危害不亚于吸烟者本身。男友在家中吸烟时，也会被她赶到阳台上或者厕所里。

　　对于可能赋予公民制止室内公共场所吸烟行为的权利，吕小姐有点欣喜之余也有点忐忑，她担心，“多管闲事”之举会招惹白眼，甚至谩骂。

　　>>商家

　　应“具体情况具体分析”

　　此前，因担心劝阻食客们吸烟，会导致生意惨淡，部分餐厅的无烟区成了“聋子的耳朵”，就是一个摆设，既无明显有效的吸烟区与无烟区的划分，对在无烟区吸烟的行为也熟视无睹。

　　东来顺王府井饭庄的李经理昨天称，虽然王府井店已完全实现了室内禁烟，服务员见到有食客将烟点燃后也会主动上前制止，并劝其熄灭，且效果很好，但即将开业的紫竹桥店还没有考虑好“要不要设吸烟区”，“但政府的规定肯定是要遵守的”。而对于劝阻不力，经营者将被罚1万至3万的罚款条例，李经理坦言应“具体情况具体分析”，他担心遇无礼或拒绝熄灭香烟的食客，经营者劝阻无效而无辜被罚。

　　控烟人士调查发现，只有部分高档酒店和饭店会严格落实“室内无烟”或按要求划分“无烟区”，中小型餐馆即使张贴有控烟标识，但餐桌上的烟灰缸里还是经常堆满了烟蒂。

　　法规预案研究回应焦点问题

　　市人大法制办相关负责人表示，这次公开征求意见的建议稿是由应松年教授为负责人的课题组(中国政法大学卫生法研究中心)提供的专家建议稿。征求意见结束后，将由课题组根据社会各方面的意见和建议对专家建议稿进行修改;修改后的专家建议稿，作为将来起草工作的基础送市政府有关部门做进一步调研论证。

　　在建议稿中，围绕着“自由权与健康权”“控烟执法难”的两个焦点问题作出回应。

　　>>幕后

　　2011年2月16日，北京市十三届人大常委会第二十三次会议通过《北京市人大常委会2011年工作安排》。根据安排，“北京市控制吸烟条例”列入法规预案研究项目。

　　何为预案研究?

　　“以控烟为例，似乎有必要立法，代表也经常提出一些立法建议，但是立了之后能否执行?”北京市人大常委会新闻发言人刘维林对此作出通俗的解释，“对一些敏感问题(如控烟、噪音污染等)，先不说纳不纳入立法计划，先搞立法研究，委托给专家先行调研、论证其可行性。”

　　市人大常委会法制办主任张引进一步解释，安排法规预案研究，主要考虑首都地方立法具有其特殊性，对一些百姓关注，有立法必要性，但又存在立法难度的重要问题，常委会在未将其纳入立法计划之前，先委托一些大学或研究机构的专家进行研究论证，在此基础上起草法规草案，再提请主任会议决定是否纳入立法计划。

　　本市控烟局势并不乐观，虽有《北京市公共场所禁止吸烟的规定》和《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，对禁烟的范围、吸烟室的设置等作了明确规定，但是效果不尽如人意。《北京市控制吸烟条例》即在学者和人大代表的呼吁下，成为市人大常委会首个进行法规预案研究的条例。

　　>>焦点一

　　要吸烟自由还是要健康

　　控烟立法要解决的最重要法理问题，就是吸烟者的自由与非吸烟者的健康权之间的关系。

　　应松年表示，之前的主导思想为“保障公民身体健康、创造良好的卫生环境”，但没有对吸烟者和非吸烟者之间权利发生矛盾时如何处理，作出明确的价值判断。每当国家或者地方开展禁烟行动时，反对者提出最常见的理由就是：“不能因为保护其他人的权利就限制我吸烟的自由”，吸烟者认为自己的吸烟行为并未妨碍到他人。相反，禁烟行为反而被认为是法律在妨碍吸烟自由，这些观念是控烟工作面临的最大阻力。

　　针对烟民与非烟民之间的权利关系，研究报告中指出，“控烟立法的目的是保护非吸烟者的健康权，吸烟者有吸烟的权利和自由，但不得损害非吸烟者的权利和健康。”

　　对此，应松年表示，这一理论的宪法依据是我国宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”据此，规定在公共场所禁止吸烟，每一位不吸烟的人都有权为了保护自己的健康权，在公共场所有要求吸烟者不抽烟的权利。

　　“吸烟者当然有吸烟的自由，但既然吸烟对吸烟者的健康有害，我们同时也要对吸烟者的健康予以保障。”应松年称，北京市有数目庞大的吸烟者群体，保障他们的身体健康，帮助他们认识到吸烟的危害并找到有效戒烟的途径，既是《国际烟草框架公约》提出的目标，也是《条例》的重要内容，对于提高城市文明水平、创造良好的生活环境也都有重要意义。更何况，在公共场所禁止吸烟，也是履行我们已经参加的《国际烟草框架公约》的义务。

　　>>焦点二

　　执法难是控烟最大难题

　　“执法难是控烟工作最大的难题。”应松年表示，控烟面临两个无法回避的客观问题：一是抽烟人数基数大，二是烟草文化盛行。

　　他认为，在这样的背景下，控烟实属不易，这就需要动员公众，公共行动，也就是要建立公共治理模式，这是对控烟工作模式的创新。

　　按照过去的理解和做法，控烟执法就是要有一支统一着装、配套标识，检查巡视和进行处罚的队伍。但实际上，面对庞大的吸烟人群和众多的公共场所，一支执法队伍远不能完成任务。“现代社会的管理绝不可能单独依靠政府的一支执法队伍来完成。”应松年称。

　　基于此，他提出，从本质上看，吸烟和被动吸烟的都是公民，要让公民参与到控制吸烟工作中来，维护自己的健康权。为此，建议稿摆脱了单纯依靠执法队伍和行政处罚的立法思维，而是作为社会领域的立法来调整责任主体之间的权利义务关系。在公共治理原则的指导下，对于防止二手烟危害的管理应当是整个社会的事情，应当发动全社会来共同负责管理并承担起相应的责任。

　　中国疾控中心原副主任谈北京控烟条例专家建议稿称

　　北京控烟成败关乎全国控烟

　　针对北京此次出台的控烟条例专家建议稿的内容和意义，昨天，记者专访了中国控烟协会副会长、中国疾病预防控制中心原副主任杨功焕。她指出，餐厅和酒吧是执法难度较大的区域，而控烟成功须多部门综合执法。她还表示，真正实现无烟北京还需要许多年的努力。

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