导读:

　　我国的环境问题正极大地制约着国民经济与社会的健康发展。在未来几十年间，中国污染治理和生态保护的任务将是十分繁重的。随着中国全面进入工业化、城市化的经济高速发展阶段，如果出现战略、规划和政策上的失误，可能会导致今后几十年无法改变资源高消耗，那时环境损失的代价和环境治理的成本将极其昂贵。作者认为，在这样的大背景下，建立环境财政体系就急迫地提到了中国政府的议事日程。

　　在今年召开的第六次环境保护大会上明确提出了加快实现“三个转变”的战略指导思想，研究部署了“十一五”期间的环境保护工作。中央政府要求在“十一五”期间完成单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物排放总量减少10％；森林覆盖率由18.2％提高到20％的三项约束性指标。要实现“十一五”期间环境保护的目标，必须进一步增加环保投入，必须把环保投入作为公共财政支出的重点，必须保证环保投入增加幅度高于经济增长速度。建立环境财政体系正是落实这些要求的制度保障。　——编者

　　2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护决定》(以下简称《决定》)。为了加强和完善环境保护投入机制，《决定》特别提出了三大政策措施:(1)推行有利于环境保护的经济政策；(2)运用市场机制推进污染治理；(3)各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出的重点内容并逐年增加，要加大对污染防治、生态保护、环保试点示范和环保监管能力建设的资金投入。在2006年4月召开的第六次环境保护大会上，温家宝总理重申进一步增加环保投入，要把环境保护投入作为公共财政支出的重点，保证环保投入增加幅度高于经济增长速度。建立环境财政体系、增加环境保护投入是落实国务院《决定》和温家宝总理指示的关键措施。

　　一、建立环境财政体系是落实环保投入的重要制度保障

　　在未来几十年间，中国污染治理和生态保护的任务是十分繁重的。在这样的大背景下，建立环境财政体系就急迫地提到了中国政府的议事日程。要实现\十一五\期间环境保护的目标，必须进一步增加环保投入，必须把环保投入作为公共财政支出的重点，必须保证环保投入增加幅度高于经济增长速度。建立环境财政体系正是落实这些要求的制度保障。

　　中国严重的环境问题已经极大地制约了中国经济社会的健康发展，引起了中国政府的高度重视。在未来几十年间，中国污染治理和生态保护的任务是十分繁重的。在这样的大背景下，建立环境财政体系就急迫地提到了中国政府的议事日程。据中国科学院专家测算，2003年中国环境污染和生态破坏造成的损失占GDP的15％。2006年1月至今，全国发生各类突发性环境污染事件49起，环境状况与广大人民群众日益增长的环境需求相比，差距正在日益增大，已经成为威胁中国社会稳定的重要因素，也越来越成为中国与国际社会之间摩擦的热点之一。随着中国全面进入工业化、城市化的经济高速发展阶段，如果出现战略、规划和政策上的失误，可能会导致今后几十年无法改变资源高消耗、环境重污染的“锁定效应”，那时环境损失的代价和环境治理的成本将极其昂贵。

　　2006年4月召开的第六次环境保护大会深刻分析了我国当前面临的十分严峻的环境形势，明确提出了加快实现“三个转变”的战略指导思想，研究部署了“十一五”期间的环境保护工作。中央政府要求在“十一五”期间完成单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物排放总量减少10％；森林覆盖率由18.2％提高到20％的三项约束性指标。要完成“十一五”期间环境保护的主要任务，实现“十一五”期间环境保护的目标，必须进一步增加环保投入，必须把环保投入作为公共财政支出的重点，必须保证环保投入增加幅度高于经济增长速度。建立环境财政体系正是落实这些要求的制度保障。

　　根据目前的研究，我们认为一个完整的环境财政体系框架，它大体上应该包括环境与资源税收制度、排放污染物收费制度、环境服务收费制度(包括污水处理费、垃圾处理费、危险品处理费等)、环境保护政府预算支出制度(包括环境和自然资源保护的政府财政转移支付)、环境相关公共物品的定价机制、环境资本市场管理制度，各类政府环境基金管理办法等。本文主要论述的是与环境保护投入有关的环境财政问题。

　　环境财政是一个全新的概念，提出环境财政的概念旨在研究和探索现代政府环境保护事务收入与支出活动的运行规律，它不是简单意义上的财政学的部门分支。环境财政是指国家为保护生态环境和自然资源、向社会和公众提供环境服务、保障国家环境安全所发生的政府收入与支出活动，包括与环境相关的公共物品定价。

　　公共财政是政府执政为公最鲜明具体的形式，环境财政也是政府履行环境保护管理职能的具体体现，是保证政府履行政治承诺，实施环境管理事权最重要的手段之一，主要包括财政收入(税收)、财政支出和公共部门定价三个组成部分。环境财政的功能是:(1)通过财政支付，支持政府和相关部门履行保护生态环境和自然资源的职能；(2)通过财政投资，向社会提供公共环境服务；(3)通过税收、定价等手段，筹集用于环境保护的资金；(4)通过税收、定价、财政投资手段，调节社会对生态环境和自然资源的经济行为，提高资源利用效率。环境财政的总体目标是:通过建立、改革和完善财政收入、支出和定价政策和管理体制，保护生态环境和自然资源，实现社会经济的可持续发展。环境财政的具体目标是:(1)建立统一的环境财政体系，并把环境财政纳入目前正在建立的公共财政框架；(2)加强政府的环境保护职能，提高环境保护政策的执行效果和效率；(3)纠正环境保护中存在的市场失效；(4)推动循环经济的发展；(5)发挥市场机制在环境保护领域的应用。

　　当前，中国已经初步具备了建立环境财政体系的基本条件。首先，中国经济总量和财政收入的持续增长为公共财政改革包括建立环境财政体系提供了雄厚的财力保证。2005年全年国内生产总值达到18.3万亿元，比上年增长10.2％；全国财政收入突破3万亿元，达到31627.98亿元，比2004年增加5231.51亿元，增长19.8％。其中，中央财政总收入17249.79亿元，按可比口径比2004年增加2581.02亿元(已扣除新增出口退税指标584.11亿元)，增长17.6％，地方财政总收入26565.72亿元(含中央税收返还和补助收入)，按可比口径比2004年增加4158.13亿元，增长18.6％，尤其是中央政府财力的快速增长，为公共财政改革，建立环境财政体系提供了前所未有的良机。

　　其次，政府公共财政改革为建立环境财政体系创造了良好的外部环境。公共财政是在市场经济条件下，为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制；是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配，并将收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展，满足社会公共需要。中国共产党十五届五中全会首次明确提出，“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”。温家宝总理在2005的政府工作报告中再次提出建立和完善公共财政。这标志着公共财政在中国被正式确立为社会主义市场经济下财政改革的目标模式。从1999年开始进行的公共财政改革，其主要内容包括推行部门预算管理、收支两条线、国库集中支付、以及政府采购等财政管理制度，规范财政资金从分配到使用的全过程。环境保护是典型的社会公共事务，理所当然地应该和国防、教育、科学技术、医疗卫生、社会保障等一样纳入公共财政的范畴，使环境财政成为公共财政的重要组成部分。因此，也应该把建立环境财政体系作为公共财政改革的一项重要内容。

　　再次，2006年财政部正式把环境保护纳入政府预算支出科目，为建立环境财政制度奠定了坚实的基础。财政部在推行公共财政改革过程中，拟正式施行新的政府支出功能分类，增加了“211环境保护”科目，包括10大款50小项。10大款的具体条款是环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草及其他。这个支出分类科目基本涵盖了污染防治和生态保护的全部事物，它使环境保护在政府预算支出科目中有了户头，是环境财政体系的一项基本制度，也是增加政府环保投入的重要保障。为了保证该科目发挥作用，一方面需要把目前由各个部门分别管理、散落在不同科目、以不同形式存在的环境财政支出资金，统一纳入环境保护科目实施预算内管理。另一方面需要指导帮助地方财政和相关部门，根据地方的实际情况，开展建立环境保护政府预算支出科目的工作。

　　建立环境财政体系是一个长期、动态、渐进的过程。应该科学地确立体系框架，突出重点方向，借鉴国际经验，积极稳妥地推进。环境财政体系创建之初起点低、不完善是必然的，不能因此而求全责备或轻言放弃。随着改革进程的深入，环境财政手段之间会发生互补、替代，一些手段的作用会减弱甚至退出决策过程。不能改变而且只能加强的是作为整体的环境财政体制、政策和机制，因为这是国家环境保护职能的体现。当前，环境财政工作应该围绕全面落实温家宝总理的指示，为完成国家“十一五”规划环境保护的目标，提供环境财政制度保障和资金支持。

　　二、保证投资总量增长是实现\十一五\环保目标的基本前提

　　\十一五\环保投资总量如果没有稳定的增长，有可能仍无法实现环境目标，更无法解决长期以来环保欠账的问题。确定\十一五\环境保护投资总量具体的方法是参照经济增长的速度，参照全社会固定资产投资增长的速度；确定\十一五\政府环境保护投资总量具体的方法是参照中央和地方财政收入增长的速度。

　　回顾过去，中国的环境保护投资呈现出逐年提高的趋势，从“七五”期间的476.42亿元，“八五”期间的1307亿元，增加到“九五”期间的3600亿元，“十五”期间则达到8388亿元。中国政府的财政支出也体现了政府为环境保护所做的努力。“十五”期间中央财政安排环境保护资金1119亿元，其中，国债资金安排1083亿元，主要用于京津风沙源治理、天然林保护工程、退耕还林(草)工程、三峡库区及其上游地区水污染治理、“三河三湖”污染治理、污水、垃圾产业化及中水回用工程等。1998年以来，国家把环境基础设施建设作为国债投资的重点，带动了大量社会资金投入环保。但是我们也看到，“十五”期间的环境保护目标并没有实现，而且是“十五”计划中“唯一没有完成的指标”，究其原因，环境保护投入不足、效率不高是一个重要的原因。因此，保证投资总量的稳定增长，合理地确定“十一五”期间环境保护投资总量，是十分必要的。

　　“十五”期间中国的环保投资已达8388亿元，但是仍没有实现既定的环境目标。“十一五”环保投资总量如果没有稳定的增长，有可能仍无法实现环境目标，更无法解决长期以来环保欠账的问题。为此，我们认为确定“十一五”环保投资总量必须遵循三项原则:一是温家宝总理关于增加环境保护投入的三点指示，二是保证实现国家“十一五”的环境目标，三是满足“十一五”环境保护规划项目的投资需求。确定“十一五”环境保护投资总量具体的方法是参照经济增长的速度，参照全社会固定资产投资增长的速度；确定“十一五”政府环境保护投资总量具体的方法是参照中央和地方财政收入增长的速度。

　　“十一五”期间，按照国内生产总值(GDP)平均年增率7.5％计算，不考虑价格因素，GDP总值将从2005年的18.2万亿元扩增至26.1万亿元人民币。按照“十一五”期间环保投入要高于经济增长的速度的原则，以2005年2388亿元的投资额为基准，我们作三种情景分析，当选取全国环保每年投资增长速度为10％时，2006~2010年每年投资分别为2627亿元、2890亿元、3178亿元、3496亿元和3846亿元，环保投资总量为16037亿元，占同期GDP总量的1.39％。当选取全国环保每年投资增长速度12％时，2006~2010年每年投资分别为2675亿元、2996亿元、3355亿元、3758亿元和4208亿元，环保总投资为16992亿元，占同期GDP总量的1.47％。当选取全国环保每年投资增长速度15％时，2006~2010年每年投资分别为2746亿元、3158亿元、3632亿元、4176亿元和4803亿元，环保总投资为18515亿元，占同期GDP总量的1.6％。

　　参照全社会固定资产投资的增长的速度来确定环保投资的增长速度是我们提出的一个新的视角。严格地说，由于目前环保投资统计的主要是污染治理投资，包括新建项目环保投资、老企业污染治理投资和城市基础设施建设环保投资三部分(不含生态建设投资)，均可纳入固定资产投资的范畴，因此，环境保护固定资产投资占了环保投资的绝大部分，基本上可以代表环保投资。我们认为，考察比较环保投资和固定资产投资的增速能从另外一个角度反映环境保护投资性支出的问题。尽管“十五”期间环保投资的年均增长速度达到17.86％，已经高于同期GDP9.5％的增长速度，但是，却大大低于同期固定资产22.05％的年均增长速度。由于增速低于固定资产投资的增速，环保投资占固定资产的比例在“十五”期间也呈总体下降趋势，2001~2005年分别为2.97％、3.13％、2.93％、2.71％、2.70％，这说明固定资产投资增长的同时，环保投资并没有跟上，尤其是在中国处于工业化、城市化高速发展的阶段，环保投资又留下了新的“欠账”。从这个分析不难看出，由于新建项目“三同时”环保投资、老企业污染治理投资和城市环境基础设施建设环保投资没有与固定资产投资同步增长，所以全国污染物排放总量继续呈现增长的趋势。为此，我们建议，环保投资应该同步或高于固定资产投资的增速，这样才有可能做到“不欠新账，多还旧账”。假设环保投资按低于固定资产22.05％的增速取20％计算，“十一五”期间环保投资已达21320亿元，占同期GDP的1.9％；若环保投资的增速取25％计算，“十一五”期间环保投资需要24498亿元，占同期GDP的2.2％。根据以上两种参照系统计算得出的结论，考虑现实的可行性，我们认为，“十一五”环保投资总量大体安排在18000~20000亿元范围是比较适宜的。

　　在以上的预测中，企业和社会的环境保护投入规模往往取决于政府的环境保护政策和执法力度，政府的环境保护投入则是其履行环境保护职责的资金保障，因此，必须明确政府的环境保护财政支出，这是确保全社会环保投入总规模的前提和基础。由于缺乏统计数据，特别是缺乏地方统计数据，因此给出中央及地方各级政府财政环境保护支出的数字是非常困难的，但是我们仍然根据现有的数据作出一个大体的测算。我们认为测算“十一五”政府财政环境保护支出同样必须遵循三项原则，一是温家宝总理关于要把环境保护投入作为公共财政支出重点的指示，二是在政府财政收入逐年增加的情况下坚持“量入为出”，三是支持“十一五”环境保护规划的重点项目。“十五”期间中央财政主要以国债资金的形式安排环境保护资金1119亿元，其中污染治理资金680亿元，年平均为136亿元。我们建议，以中央财政收入平均增长率为18％为基准，以中央财政预算环保支出比每年中央财政收入增加幅度高3~5％安排，比较符合温家宝总理的要求。这样，“十一五”期间的2006年~2010年，每年中央财政安排环境保护资金分别为165亿~167亿元、199亿~251亿元、241亿~253亿元、292亿~311亿元、353亿~383亿元，总量应为1250亿~1365亿元。大约占“十一五”环境保护规划的重点项目投资5000亿元的1/4左右。我们认为这个安排是实事求是的，也是可行的。

　　三、把环境保护纳入年度财政预算是当务之急

　　我们建议，把\十五\期间中央财政安排的环境保护国债资金转化为长期稳定的中央财政预算内资金，把\十五\期间年平均为136亿元作为中央财政年度预算基数，统筹安排\十一五\中央财政的环境保护资金。

　　2006年财政部正式把环境保护纳入政府预算支出科目，改变了长期以来承担着重大的环境保护责任的政府一直没有专门的环境保护预算支出科目的局面。但是，从2006年度政府财政预算安排来看，财政预算支出向农业、教育、就业和社会保障、公共卫生等经济社会发展薄弱环节倾斜；向困难地区和群体倾斜；向科技创新和转变经济增长方式倾斜。其中，支农资金，由2004年的2626亿元增加到3397亿元，教育投入增加15％，总额达到4546亿元。社会保障支出增加到4181亿元，比上一年增长500多亿。医疗卫生领域得到重视，绝对增长量达到了100多亿元。而环境保护尚无年度预算资金安排，更谈不上预算向环境保护倾斜，也无法体现政府工作报告中“将环境保护投入作为公共财政支出的重点”的要求。因此我们希望环境保护能够像其它公共部门一样受到应有的重视，当务之急是落实环境保护财政预算支出科目中的资金，并保证一定的总量规模，做到有明渠有活水。

　　需要特别强调的是环境保护的财政资金投入应该稳定，而不是“相机性”的。“十五”期间，中央财政安排环境保护资金680亿元，主要体现为国债的形式。国债资金在“十五”期间的环保工作中发挥了巨大的作用，但也反映了中央政府环保财政支出的不确定性。环境保护工作的性质要求长期稳定的资金投入，它不应该随着宏观经济政策的调整、国债发行规模的变化而变化。2005年，中国政府根据宏观经济形势的变化和宏观调控的需要，决定由积极的财政政策转向实行稳健的财政政策，并将其概括为“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。根据这一方针，长期建设国债的规模和拉动效应会逐渐缩小和减弱，如果不能开辟和建立一个长期稳定的资金渠道，就无法保证政府履行其环境保护的职责。2006年是“十一五”的开局之年，国债资金向农业倾斜，环境保护的资金安排大幅度减少，这个问题必须引起我们的高度重视，没有一个长期稳定的资金渠道，没有财政的预算支出安排，完成国家“十一五”规划环境保护的目标就没有了基本保证。因此，我们建议，把“十五”期间中央财政安排的环境保护国债资金转化为长期稳定的中央财政预算内资金，把“十五”期间年平均为136亿元作为中央财政年度预算基数，统筹安排“十一五”中央财政的环境保护资金。

　　在中央财政预算支出安排计划的指导下，还要落实地方财政环境保护的预算支出安排。国务院《决定》发布后，最近各省市政府相继出台了贯彻《决定》的文件，都对增加环境保护投入做了原则性规定，有些省市增加了地方污染治理专项基金的额度，这些都是非常必要的。但是，落实地方财政环境保护投入的任务仍然十分艰巨，历史经验表明，特别是最近十年的教训告诫我们，没有地方环保资金的投入，完成“十一五”规划就无从谈起。因此我们建议，各省市政府要在中央政府的指导下，逐步建立环境财政制度，把环境保护资金纳入年度财政预算，根据自身的财力状况和环境保护的任务，切实落实“十一五”规划的环保资金，并具体分解到污染治理项目中去。由于中国经济发展的巨大区域差异，我们希望各省市政府组织力量，在编制地方环境保护规划时，测算出地方环保投资总量、地方政府财政安排环保资金总量。根据“十五”环保投资的数据分析，我们认为，中央政府和地方政府安排的环保资金总量，大体应该占到全国环保投资总量的1/3左右比较适宜。

　　需要特别指出的是，目前在地方地市级以下政府财政还不充裕的状况下，在中西部地区地方财政困难还比较大的情况下，中央和省级政府要通过转移支付或其它财政手段帮助地方政府，特别是县级政府首先安排环境保护行政管理和环境监测与监察的经费，保障环保部门正常行使管理职能。

　　在城市环境基础设施建设中，要首先保证政府资金的投入。这是因为政府有提供城市环境基础设施等公共服务的责任，城市环境基础设施建设和运营是一个典型的由政策构建的市场。例如，污水处理厂的建设运营需要有收费政策的保证，政府资金还可以通过降低建设成本，起到引导社会资金的作用。没有政府资金的引导，一厢情愿地依靠市场是不符合经济规律的。以美国为例，美国城市环境基础设施建设80％以上靠政府投资，当然美国政府依靠市场化融资的渠道十分畅通，但政府财政预算安排的引导作用是十分重要的。以日本为例，日本城市生活垃圾处理设施的建设和运转资金都是由政府承担的，不向市民收取垃圾处理费。中国的国情不同，各地方政府财政状况差别很大，但是必须重点安排城市环境基础设施建设资金，它主要来源于政府的公共税收、城市建设维护税、城市污水处理费、垃圾处理费、危险废物处理费等。各地政府每年的财政支出能力总是一个定数，要事实求是、统筹安排，首先要退出竞争领域的政府投资，少搞一点政绩工程，调整公益事业的轻重缓急，才能保证城市环境基础设施建设政府资金的投入。对于环境保护来说，在长期建设国债规模缩小的情况下，首先受到冲击的就是城市环境基础设施建设，因此保证政府资金的投入就显得更为重要了。

　　四、充分利用市场机制，加大环境污染治理投资引导和监管力度

　　我们必须按照\谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁排污谁付费\的原则，加大运用市场机制推进污染治理的力度，以严格执法引导企业投入，以政府投入拉动社会投入，以经济政策调动市场资源，全面落实污染治理资金。

　　“十一五”期间全国环保投资总量的主要部分是由污染治理企业负担的。我们必须按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁排污谁付费”的原则，加大运用市场机制推进污染治理的力度，以严格执法引导企业投入，以政府投入拉动社会投入，以经济政策调动市场资源，全面落实污染治理资金。以燃煤电厂脱硫为例，为完成国家“十一五”规划提出全国SO2排放总量削减10％的约束性指标，受国务院委托，国家环保总局与六大电力企业和七个排放大省签订了《“十一五”二氧化硫总量控制目标责任书》，加大了执法力度和惩罚力度，促使企业落实脱硫装置的建设资金。同时，由于前几年经国务院批准国家发改委等部门出台了电价支持政策，对安装并运行烟气脱硫装置的机组每千瓦时提高1.5分钱的上网电价，基本疏通了燃煤电厂脱硫装置的建设资金渠道。这样，“十一五”期间燃煤电厂新建近1亿千瓦机组的脱硫装置，大约400亿元的建设资金就基本有了着落。我们希望其他行业也能像电力行业一样，通过加大环保执法力度，推出优惠的经济政策，筹集污染治理资金。

　　国务院召开的第六次全国环境保护大会强调要加大污染治理力度，坚持把污染防治作为“十一五”期间的重点任务不动摇。因此，加大环境污染治理投资引导和监管力度就成为落实环保投资的一个重要方面，也是实现“十一五”环境保护目标的关键。国家环保总局环境规划院专家研究分析表明，历次工业污染防治投资(包括新建项目“三同时”环保投资和老工业污染源治理投资)均没有实现预期目标。其主要原因是老工业污染源治理资金渠道不能有效实施；企业没有对治污设施进行扩建改造的资金渠道；新建项目“三同时”污染治理设施建设监管不严。工业污染源治理属于企业投资，我们必须从创新机制入手、加强引导扶持、严格监督管理才能真正解决工业污染防治投资问题。另外，治理城市生活污染的污水处理设施和垃圾处理设施的投资仅占城市环境基础设施建设投资的20％左右，并且存在严重的投资效率不高问题。因此，清醒地分析城市环境基础设施建设投资的增长情况，继续加大投资力度，安排配套设施建设资金，落实运转经费，仍是城市环境污染治理投资需要解决的主要问题。

　　由于对政府是公共设施建设的投资主体认识不足，许多城市在没有政府资金投入的情况下，不恰当地把城市环境基础设施建设推向市场。在产权转让，BOT方式的运用，经营权的管理方面都存在很多问题，这种“泛市场化”倾向应该引起中央政府的高度关注。譬如南方某大城市把已经建成的污水处理厂转让给国外某一家环境公司，无论在基建投资回收、运转经费核定、职工权益保证方面都有处置失当的地方，后来想补救也非常困难。BOT方式的实质是政府以收费权作质押的长期借贷，但是许多城市政府官员一味追求政绩，不顾自身的还贷能力，在没有健全的收费制度作保证的情况下，盲目采用BOT方式，并且承诺了过多的不合理的保证条款，这也是造成城市环境基础设施投资效率不高，建成的污水处理厂不能正常运转的重要原因之一，必须加以正确的引导。

　　五、积极研究探索政府环境事权与财权的划分

　　政府与市场之间的环境保护事权划分要从理论上阐释清楚，从政策上界定明确，还需要在社会主义市场经济体制改革过程中不断完善。环境保护事权划分是环境保护财权划分的前提，也是建立国家环境财政体系的基础。

　　政府的环境保护责任，应当遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则。政府环境事权的管辖范围应当与环境问题的影响范围相对应。影响范围限于特定行政管辖区的环境问题，属于地方性环境服务，应该由地方政府负责；如果环境影响范围是跨行政区的，甚至是全国范围的，就是全国性公共物品，应该由中央政府管理。中央政府环境事权主要是解决具有跨行政区、跨代际、具有明显外部性特征的国家环境事务。

　　目前，由于中央与地方、政府与市场之间的环境保护事权划分不明确，一些应当由中央政府负责、具有国家公共物品性质的环境保护事务，例如跨省流域水环境治理、国家级自然保护区管理、历史遗留污染物处理、国际环境公约履约、核废料处置设施建设、国家环境管理能力建设等，严重缺乏环境财政的支持。如果不及时填补这些市场和地方政府不可能发挥作用的空缺，国家的发展和环境安全就会遭遇严重威胁。同时，一些应当由地方政府负责、具有地方公共物品性质的环境保护事务，例如地方管辖的水环境治理，城市环境基础设施建设、地方环境管理能力建设等，都需要地方财政安排。但是，由于环境保护事权划分不清，导致环境保护财权和资金责任不明，地方政府向中央政府寻租已经成为司空见惯的现象，在环境保护方面这种现象也比较普遍。

　　政府与市场之间的环境保护事权划分要从理论上阐释清楚，从政策上界定明确，还需要在社会主义市场经济体制改革过程中不断完善。中央政府与地方政府的环境保护事权划分却是一个非常繁复的、由粗到细的、不断调整的动态过程，甚至需要在国家行政体制改革中予以确定。我们建议国务院有关部门组织力量，启动政府环境事权划分的研究工作，因为环境保护事权划分是环境保护财权划分的前提，也是建立国家环境财政体系的基础。