一条河流往往流经多个行政区域──县、市、省甚至跨国，上游地区工业或生活污水排放，使下游区域工农业生产遭受损失，造成上下游区域社会经济发展的矛盾。随着我国工业化和城市化进程的加快，目前河流跨界污染问题突出，上游对下游区域污染事故高发。如豫鄂交界地区白河污染、江浙边界水污染、苏北鲁南龙王河污染等等。

　　长期以行政区域为单元控制流域水污染，已经成为我国流域水环境管理面临的主要问题。虽然我国的水法、水污染防治法确定了我国水污染控制以流域管理与行政区管理相结合，但我国目前实行的流域管理是以部门管理与行政区管理相结合的管理体制。这种人为地将一个整体的流域按行政区划实行地方和部门的分割管理，必然助长地方保护与部门保护，阻碍流域自然环境与自然资源的高效综合利用，导致流域上下游间的污染转嫁，引起地区之间的污染纠纷，加剧流域各地方利益的矛盾冲突。

　　对流域按行政区划分割管理，又导致治污责任主体缺位，成为我国跨界水污染治理和管理的难点。虽然我国环境法规定各级政府对本地的环境质量负责，但流域沿岸的各地方政府，往往只顾及自己的行政区域经济社会发展，忽视对流域下游的环境影响，将本地对下游造成的污染问题高高挂起。同时，流域内的任何一个地方城市都无法超越其他城市成为治理流域污染的责任主体，导致跨界水污染纠纷长期存在。

　　依照国外经验，水环境功能区划在流域水环境管理中具有极其重要的作用。但是我国水环境功能区划还存在许多问题：缺乏统一的流域区划技术体系；目前多以水体现状使用功能为基础进行划分，缺乏水生态系统完整性体系；以行政区为基础划分，缺乏流域上下游、左右岸之间协调的科学基础等等。

　　如何防止江河流域跨界污染影响流域的和谐社会建设？第一，要实行流域的水资源环境规划管理。水资源利用和水环境保护必须按流域进行，建立流域的水资源利用和水污染防治统一管理机构，全面负责流域水资源、水环境容量和排污量统一管理与合理配置。

　　第二，运用市场经济手段解决跨界水污染。水资源和水环境是一种稀缺的经济资源，跨界水污染问题实质上是对环境资源的滥用。应利用价格机制，采取征税、补贴、生态补偿等鼓励性或限制性经济政策，有效减少对水资源的滥用。

　　第三，促进水环境功能区与社会经济发展的相互协调。当前有必要强化水环境功能区制度，并以此作为水污染防治的基础，协调整个流域社会经济发展与产业布局的关系。

　　第四，加强跨界水污染控制工程的建设。跨界水污染控制工程必须是以维护整个流域水资源的水量、水质平衡为目标的区域性生态工程，通过使各地区水资源开发量低于可开发量，污染负荷低于环境容量，确保本地区及下游地区水资源和环境容量的相对剩余，从而使上下游地区人和水环境的关系趋于和谐。（浙江大学环境与资源学院常务副院长 陈英旭）