| Eedu.org.cn 作者：佚名 资讯来源：中国环境报 点击数： 更新时间：2007-10-11 |
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编者按
自全国人大常委会办公厅向社会全文公布《水污染防治法(修订草案)》，广泛征求社会各界的意见以来，得到社会各界的广泛响应。本报特开设专栏刊发社会各界对修订草案的思考和建议。自专栏开设以来，本报收到大量来自环保部门、专家学者和热心环保的人士的邮件和来信，本报也对收到的意见和建议进行汇总后，提交到全国人大常委会法制工作委员会。感谢广大读者对此次征文活动的参与和支持。在修订草案公开征求意见截止之时，本期摘要刊发了近期收到的部分意见和建议，以飨读者。
增加强制震慑违法
◆黄细花
任何理想的法如果没有可操作性，没有赋予强制措施，没有震慑作用，就不能付诸实施，终究只是一纸空文。作为基层环保第一线的执法工作者，笔者对《水污染防治法(修订草案)》(以下简称修订草案)谈几点修改意见。
一、本法的立法目的和各级政府水污染防治责任须明确
修订草案中第一条的立法目的建议修改为“为了防治水污染，保护和改善水环境，保证水资源的有效和可持续利用，促进人与水环境和谐，制定本法。”
修订草案应进一步明确地方政府的水污染防治责任，实行跨行政区域水质断面不能差于进水标准的责任制。建议第四条第二款修改为:“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责，确保跨行政区域河流交接断面水质达到国家标准规定的控制目标”。另外，在第六十八条增加一款:“县以上地方人民政府任期内辖区跨县级行政区域河流交接断面流出水质明显高于流入水质的，当地党政“一把手”不能提拔使用”。
二、赋予环保主管部门实施关闭、拆除权力和执法强制权
建议将第七十二条、第七十三条、第七十四条、第七十五条、第七十七条中涉及到“十五小”关闭、饮用水水源保护区内排污口拆除和严重污染水环境的不法企业停产、停业直接由环保部门实施。
赋予环保部门强制权应是本次《水污染防治法》修改和完善的重中之重。笔者建议，将第六十七条、第六十九条“环保主管部门责令改正”，第七十条“环保主管部门责令停止生产或者使用”，第七十五条“环保主管部门责令停止违法行为”等条款，修改为只要认定为“十五小”企业，环保部门就有权关闭，并赋予环保部门拆除、扣押、没收污染环境的生产设备或工具的强制执行权，或对产生污染的设备断水、断电的强制权力。
三、加强生活污水和农业面源污染防治
建议将城镇生活污水处理厂单独作为一类排污单位，以专章的形式予以明确规定和具体要求。将修订草案中的第二十四条、第二十五条补充完善，并增加相应的罚则。同时针对畜禽养殖业已成为水污染防治的难点，修订草案中的第六条、第二十六条和第四十九条应进一步增加农业面源和养殖业污染防治的内容。
四、应保留征收超标排污费的规定
修订草案对超标认定为违法可进行处罚，但若不保留征收超标排污费条款，不利于全面达标排放。必须强调排污费应专款专用于环境保护和污染防治。
五、对偷排行为应考虑“按日计罚”，刑事责任要具体明确
建议对暗管偷排这种情节恶劣的偷排行为，应考虑违法行为的持续时间“按日计罚”。同时，修订草案中处罚额度应平衡协调。
修订草案中不少条款规定“情节严重的”、“构成犯罪的，追究刑事责任”，笔者认为，追究刑事责任要写得具体明确，有可操作性。建议修订草案应明确由公安机关给予违法排放水污染行为以治安处罚，可对违法者起到极大的震慑作用。
六、进一步明确流域水资源保护补偿和水污染赔偿
笔者认为，从国家和全社会的利益出发，运用市场经济手段，协调流域上下游区域之间的经济利益关系，建立跨区界水污染赔付和水资源保护生态补偿机制，是《水污染防治法》亟待建立和完善的重要法律制度。
同时，笔者认为，修订草案第二十三条、第二十四条，对工业循环用水和城镇生活污水处理率没有明确的量化指标和要求，对工业企业污水回用率须明确一个约束性指标，要进一步量化和细化，对污水回用要有激励政策。
(作者单位:广东省惠州市环保局)
行政问责不能少
◆王晓辉
《水污染防治法(修订草案)》(以下简称修订草案)的突破点之一就是明确和强化了地方政府的环境责任，规定县级以上地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责。然而，如果地方政府对本辖区的水环境质量没有承担起责任，应该追究谁的责任？追究责任的范围如何？责任的种类和形式如何？对此修订草案却未涉及。
行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性后果的一整套行为规范。笔者认为，在《水污染防治法》中确立行政问责制，应从以下几个方面加以规范:
首先是问责对象，即问谁。对本地水环境质量负责的是“县级以上地方人民政府”，县级以上地方人民政府肯定属于问责对象的范围。另外，我国行政机关根据《宪法》和法律实行的是首长负责制，各级政府的首长责无旁贷，应是问责对象；本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则，分管环保工作的领导干部也是问责对象。
其次是问责主体，即谁问。行政问责主体包括“同体问责”主体和“异体问责”主体，前者是行政系统内部的行政监察机关和公务员的任免机关，后者是行政系统外部的国家权力机关、司法机关、其他社会组织及个人。行政问责目前在我国还是以同体问责为主。从长远发展角度来看，应实现从同体问责向异体问责发展，加强权力机关、司法机关、其他组织和个人对行政机关的外部监督。
第三是问责范围，即问什么。行政问责不应仅停留在沱江水污染事故和太湖污染等严重危及人民生命健康而引起广泛关注的“大事”上，也要包括那些污染严重但尚未被媒体曝光引起足够关注的“小事”；行政问责不应仅局限于执行环节，也要包括决策和监督环节；行政问责不应只是针对因积极的违法行政行为而导致的水污染，也要包括因消极的不履行法定职责导致的水污染，杜绝“不求有功，但求无过”的思想。
第四是责任种类和形式。在司法实践中，即使追究了责任官员的责任，也只是注重追究行政法律责任，往往逃避了其他法律责任的追究。环境法律责任包括环境行政法律责任、环境民事法律责任和环境刑事法律责任。几种法律责任可单独适用，也可合并适用。对于不同种类法律责任的形式，其各自所属的法律部门中已有明确具体的规定，《水污染防治法》无需重复规定。
最后是问责程序。问责主体在行使职权时，既要依据实体法，也要遵循程序法，不得违反法定程序，损害责任人的程序权利。司法机关对行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任的追究应当分别依照相关诉讼法的规定。环境问责更多地是针对各级人民政府的主管领导和负有环境监管职责的政府部门工作人员，因此行政处分将成为问责的主要方式。那么，《行政监察法》和《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》所规定的程序也应当是环境保护行政问责的重要法律依据。
在我国目前的法律中，要求规定特别详细具体的行政问责制，可能是不现实的，但可以先在法律责任部分做出一些原则性规定，以便在配套法规中做出更详尽的规定。笔者建议，在修订草案第六十六条后增加一条:“县级以上地方人民政府未依法采取防治水污染的对策和措施，使本辖区的水环境质量达不到规定要求和控制指标的，其主管领导和直接负责的人员应当依法承担法律责任或者纪律责任”。
(作者单位:中国政法大学)
污水集中处理规定要细化
◆王国平
修订草案中有部分规定需要细化，笔者提出以下几点修改意见。
一、对进入城市污水集中处理设施的排污单位监管应明确管理部门
目前对进入城市污水集中处理设施的排污单位，环保部门和城市排水管理部门对超过国家或地方排放标准的排污单位，各自依据相应的法律、法规都可以实施处罚。笔者建议，第二十五条第一款应明确监管部门。
二、水污染物排放自动监测设备必须由政府自主安装和运行
笔者认为，重点排污单位安装水污染物排放自动监测设备的主体应是政府，而不是排污单位。建议修订草案第二十条第二款修改为:“地方环境保护主管部门应对重点排污单位安装水污染物排放自动监测设备，并和国家、省级环境保护主管部门的监控设备联网。具体办法由国务院环境保护主管部门规定。”
三、建设项目的水污染防治设施应在3个月内完成验收
在执法实践中，企业主体工程如不投入生产或者使用，就无废水产生，水污染防治设施即使建成了，也无法完成验收。笔者建议将第七十条修改为:“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令主体工程停止生产或者使用，处5万元以上50万元以下的罚款。建设项目的水污染防治设施投入使用后3个月内未完成验收或者验收不合格，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令主体工程停止生产或者使用，直至完成验收或验收合格，处5万元以上50万元以下的罚款。”
四、应根据不同的超标情况设定法律责任
超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，可分两种情况，一种是无水处理设施或者现有的水处理设施不能满足达标排放的要求，这种情况适用限期治理；另一种是不正常使用或者擅自闲置、停运污染治理设施的，这种情况责令改正违法行为即可。
笔者建议将第七十二条修改为:“违反本法规定，直接或者间接向水体排放污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者排放重点水污染物超过总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或限期治理，处10万元以上100万元以下的罚款。”
五、应明晰工业园区集中污水处理设施的法律责任和法律关系
目前开发区(工业集中区、工业园区等)均要求建设集中的污水处理厂，企业排放污水进入污水处理厂时，不一定按国家或地方规定的排放标准执行，一般会高于国家污水排放标准。
建议在第二十五条后增加一条:“开发区、工业集中区等应建设污水集中处理设施。污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，保证污水集中处理设施的正常运行，达到国家或地方的排放标准。污水集中处理设施的运营单位按照国家规定缴纳排污费。向污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的排污单位，不再缴纳排污费。向污水集中处理设施排放水污染物，应当符合地方环保部门规定的水污染物排放浓度和重点水污染物排放总量要求。”
在法律责任中相应增加“向开发区、工业集中区建设的污水集中处理设施排放污水的排污单位，排放的水污染物超过地方环保部门规定的水污染物排放浓度或重点水污染物排放总量要求的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或限期治理，处10万元以上100万元以下的罚款。”
此外，建议将第七十七条列举的严重污染水环境的项目中的“水泥、玻璃、钢铁、火电”删除，它们属于严重污染大气环境的项目。
(作者单位:江苏省南京市环境监察支队)
政府和领导应成治污重点
◆曹玉英
修订草案规定:“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施。对本行政区域的水环境质量负责。”笔者认为，应把政府及其环境监管部门作为防治水污染的重点，对政府及其环境监管部门在水污染防治中的不作为、乱作为，应依法追究其行政责任和刑事责任及经济责任。
笔者建议，要从以下4个方面抓起。一是污水处理厂出水水质应达到接纳水体的水体标准，达不到要求的，要追究县级以上人民政府的责任。二是实行重点水污染物排放总量控制的区域，重点水污染物超过总量控制的，不得审批新的排放重点水污染物的建设项目，谁批准谁负责，对审批建设项目的领导要依法追究行政和刑事责任。三是出境断面水质要达到入境地水质标准，出境地政府对出境水质负责，出境水超标给入境地单位和个人造成水污染危害的，要追究出境地人民政府及其环境监管部门主要领导的行政或刑事责任。造成经济损失的，出境地政府要给予入境地政府经济赔偿。四是县级以上人民政府及其环境监管部门，应定期或不定期地向社会发布水环境质量信息，接受群众监督。
(作者单位:河南省上蔡县环保局)
拓宽监管对象范围
◆刘永涛
作为基层的一位环境监察执法人员，笔者认为，《水污染防治法(修订草案)》(以下简称修订草案)中有些规定还不具体、操作性较差，而难以落实到位。对此，提出以下几点建议。
一、应赋予公众可操作的监督权和参与权
关于公众监督与参与水环境保护的权力，修订草案在第十六条第二款中做出了规定，但此条规定只限于“环境影响报告书”。在城市街道新办餐饮业和洗车项目，编制“环境影响报告表”就可以了，餐饮业和洗车项目营业时会产生的油烟和噪声等污染，同样需要征求周边居民的意见。笔者认为，将第十六条第一款和第四款中的“环境影响报告书”改为“环境影响报告书(表)”。
二、应拓宽环境保护行政管理对象的范围
在修订草案第十七条中规定了排污申报登记的对象和第二十一条中规定的缴纳排污费的对象都仅限于企业事业单位和个体工商户。对于“单位”范围的界定问题，国家环保总局在《关于排放污染物的行政机关应否缴纳排污费的复函》和《关于排污申报范围适用法律等问题的复函》中指出，这里的“单位”不仅包括企业、事业单位，而且还包括党政机关、行政机关、学校、社会团体、部队等一切排污者。
笔者认为，《排污费征收使用管理条例》中的“单位”和修订草案中的“单位”的范围应当是一致的。建议修订草案第十七条中排污申报登记的对象和第二十一条中缴纳排污费的对象改为“单位和个体工商户”。
关于现场检查的对象与提供资料的问题，修订草案第三十五条进行了规定。在日常工作中，一些餐饮、旅馆、洗车等个体工商户，同样需要进行现场检查，并要求提供必要的资料，如用水、用煤发票复印件，以及污水和噪声监测报告等资料。笔者认为，也应将“个体工商户”纳入检查的对象。另外，在现场检查时，一些排污者常常以各种理由拒不提供相关的一些资料，笔者建议在修订草案“法律责任”第六十七条中增加“拒绝提供资料”的罚则。
三、应细化可操作性的规定
修订草案第六十九条第(一)款规定，拒报或者谎报有关水污染物排放申报登记事项的，由县级以上环保主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款。在日常管理中，由于餐饮、旅馆、洗车等第三产业一般为个体工商户，其规模小，这一行业拒报现象常常发生，如果处1万元以上的罚款，排污者难以承受，而且也很难执行到位。笔者建议改为“逾期不改正的，处10万元以下的罚款”，便于各级环保部门执法时操作。
在修订草案第七十五条第二款中规定，在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处以罚款。由于从事游泳、垂钓的一般都是个人(自然人)，环保部门对其难以管理，因此，笔者认为，在饮用水水源一级保护区内从事游泳、垂钓可能污染饮用水水体的活动的，应划归公安部门管理。
(作者单位:四川省通江县环境监察大队)
明确向污水处理厂超标排污责任
修订草案第二十五条规定“向城市污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准”，但没有规定向城市污水管网超标排污的处罚。笔者建议，修订草案第七章“法律责任”中增加相应罚则。
此外，修订草案在防止地下水污染的条款中应进一步明确一般工业或生产经营废水通过坑塘渗漏污染地下水的监管措施和法律责任。
修订草案第十八条规定“禁止无排污许可证或者不按照排污许可证的规定向水体排放污染物”，但未规定相应的处罚措施，建议明确处罚措施。
韩修川
重视“协管”突出“统管”
修订草案应重视“协管”，突出“统管”，形成合力。修订草案第六条明确了交通、国土资源、建设、卫生、渔业、重要水资源管理机构等部门为协同部门。笔者认为，应增加供电、工商、金融和公安4个部门更为合理。修订草案应明确协同部门职责和责任，并赋予环保部门必要时代表政府召集有关会议、出台有关措施、行使某种职权的权力。
此外，修订草案对决策失误、违法上项目、地方保护等造成的水污染事故要从严查处，并追究同级政府的集体责任和“一把手”、直接责任人的责任。
石常献
应强化环保部门对下级政府的监督
修订草案大大增强了环境保护监督管理的力度。但修订草案仍有不足。
一是环保主管部门对下一级政府的监督问题仍然没有解决。按照我国现行行政管理体制，环保部门对下一级政府的监督只能通过同级政府去实现。这与环境保护工作的实际需要和法律规定的“统一监督管理”职能不相符。笔者认为，上级环保行政主管部门认为下级政府的行政行为有损环境保护工作时，可以将自己的具体意见告知下级政府，并且应当抄报同级政府知晓。如果上级环保主管部门认为下级政府应当采纳自己的意见，则应报请同级政府，对下级政府的行政行为进行协调。 李仕林
完善奖励机制促使公众参与
笔者建议在修订草案中规定，从处罚金额中提取一定比例，设立环境奖励基金，以提高公众守法护法积极性。
此外，笔者建议，建立乡镇环保专(兼)职管理机构，并明确责任和权力义务。一般河流水源的源头或上游污染均远离城市，仅靠县级环保主管部门有限的人力资源远远不够，有必要在乡镇级设立环保站等专(兼)职机构和人员。
张志文
应禁止向农灌渠超标排污
修订草案第四十七条规定“向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水符合农田灌溉水质标准”。这一条在实际工作中很难做到。农灌渠多数无防渗漏措施，工业废水长期排入积蓄，不仅会污染地下水体，还会对农业生态环境和蔬菜粮食造成污染。笔者建议，第四十七条改为:“禁止向农田灌溉沟渠排放工业废水和未经处理不达标的城市污水。”
此外，笔者建议，在修订草案第八十条的规定中增加“造成水污染事故的责任人，应当首先对因事故受到损失的当事人给予受损额度相同的赔偿”。
于春泽
地下水污染防治应引起关注
修订草案对地下水的防治和保护虽有一章却只列出5条，笔者认为不完善，人们对地下水的认识很不够，保护措施明显差于地表水。因此，当前加强对地下水资源的执法管理已迫在眉睫。笔者建议，适当增加对地下水资源管理条款和惩治措施，实行区域性管辖，从“秋后算账”向全程监控转变。相应地建立地下水污染投诉制度，对防治地下水污染有功人员实施表彰和奖励。
另外，修订草案七十二条提出的限期治理期限应有所规定，最长不得超过6个月，否则予以关停或取缔。
周忠杰
谁污染谁治理应更明确
从我国水污染防治20余年来的执法实践情况来看，为遏制违法成本低的违法排污行为，必须确定“谁污染谁治理”的法律责任，对造成水体污染所产生的直接经济损失，由排污者来承担，并由其承担由此产生的全部治污费用。
同时，这一法律责任需要落实有关各级行政执法部门的行政监管法律责任制。地方政府及其环境执法部门如监管失职，造成企业对江河湖泊有直排偷排违法行为的，必须追查各级行政职能部门的法律责任。
魏国璋 王惠玉
公益受损如何补偿应有规定
修订草案第七条第二款规定因水污染受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。那么因水污染危害受到损失的一个社区、一个村或一个城市的市民，又当如何行使权力呢？作为一个与同一水源密切相连的整体，一旦水源发生污染，那么受影响的必定是一个整体。又如水污染一旦发生在渔场，直接经济损失还可以计算，间接经济损失、环境损失又当如何计算呢？应当由谁埋单？最终受损的，还是国家和人民。因此，有必要要求污染企业或个人对环境损失做出相关惩罚性补偿。
刘其军
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