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长期以来,我国经济增长主要依靠固定资产投资拉动。由于缺乏系统的环境保护税制度,而现行污染收费制度又存在明显的缺陷,从而导致了在经济快速增长的同时,环境污染问题日益严重。而由于环境保护支出在财政支出中占比低,环保资金投资投向不合理,使已有的污染问题不能很好地得到解决,带来了巨大的环境成本问题。而地方政府存在"环境污染"冲动,也是环境问题难以解决的一个重要原因。
我国目前废弃物排放过量,环境污染严重,其外在性特征导致的市场失灵需要财政政策提供恰当的激励和管制来解决这一问题。伴随着经济的快速增长,我国的能源消耗高速增长,污染物排放量增加,导致生态日益恶化,环境问题越来越严重。这对于落实科学发展观、构建社会主义和谐社会提出了严峻的挑战。
目前,中国缺乏系统的环境保护税制度,而且现行污染收费制度缺陷明显。制度的缺位和不完善在近乎刚性的经济增长目标下,导致污染行为在源头上不能得到有效制约,污染物的排放控制不力。
我国尚未真正建立起独立的环境保护税收体系,与国外完善的环境税收制度相比,我国的环境税收制度还存在一系列的缺陷和问题。第一,缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种,即环境保护税。而此类税种在环境税收制度中应处于主体地位,环境保护税的缺位,既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度,也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源,弱化了税收的环境保护作用。第二,现行的污染收费制度对排污费的征收标准偏低,多种有害物质同时污染时仅按含量最高的一种计算排污量,征收依据不科学。第三,现行税制中为贯彻环境保护政策而采取的税收优惠措施的形式比较单一,主要限于减税和免税,受益面窄,力度不足。最后,消费税、资源税中有关环境保护的规定不健全、税率过低、税档差距过小、征收范围狭窄,对环境保护的调控力度不够。
环保出现问题,还有一个重要原因,就是我国财政支出中环境保护支出占比低,环保投资结构不合理。财政支出中环境保护支出资金主要用于"城市环境基础设施建设",而用于治理和控制污染源的环保投资规模偏小,增长缓慢,无法从资金上确保环境治理和保护的费用。
一般来说,用于环境保护和污染治理的投资主要来自于政府财政资金和企业自筹资金。我国财政支出中用于环境保护的支出比重较低,财政对环境保护和污染治理的支持力度不够,这与目前我国的环境污染现状和治理环保资金要求不相称,目前不少污染治理项目还存在着较大的资金缺口。因此,有必要提高财政对环境保护和污染治理的支持力度。还有一点,我国治理污染投资的投向不合理,不能从根本上和源头上解决环境污染问题。
事实上,要从根本和源头上解决环境污染问题,政府必须花大力气治理工业污染源,防治各种新建项目投产后可能带来的环境污染。政府要充分利用环境规制和环境税等政策来解决环境污染中的市场失灵问题,对垄断行业实施较为严格的环境规制,对竞争性行业实施环境税制度。
我们认为,环境规制和环境税是逆转环境恶化的重要政策手段。因为市场失灵的存在,经济增长本身带来的环境问题无法通过市场来解决。可供选择政策主要有激励和规制两类。选择规制还是激励的方法主要依赖于实施成本。这里的实施成本主要是监督成本。所以,最适合实施规制方式的环境是非竞争性行业。同时,规制政策也适用于污染者众多、征税比较困难的情况。
在激励方法中,我们也需要选择控制价格还是数量。这个选择实际上取决于这二者对于环境创新的引导作用。当市场是完全竞争的时候,污染权交易和规制的效果是一样的,都比不上环境税会促进技术创新。所以,在竞争性行业,对于激励政策而言,环境税效果比较好。因此,在垄断行业实施规制,并辅助环境税,有效解决市场失灵导致的污染排放问题。
地方政府存在的"污染冲动"也是当前环境问题得不到解决的一个重要原因。通过降低地方政府分享增值税的比例,同时引入财产税,将有助于矫正环境保护中的"政府失灵"。
当前税制设计不周和中央与地方在财政资金分享上比例的不合理使地方政府具备较强的牺牲环境换经济增长的冲动,这也是"十五"期间中央政府定下的节能减排目标全面落空的一个重要原因,地方政府"污染冲动"的存在使我国当前的环境问题迟迟得不到解决。本课题组的研究表明:来源于生产过程的税收占一国税收收入的比例越高,对一国政府保护环境的激励作用越小,政府在保护环境方面所做的努力越低,环境污染就越严重。研究还发现,来源于财产税的税收占税收收入的比例越高,对政府保护环境的激励就越大,环境污染程度越轻。另外,我们还发现:政府在医疗方面承担的义务越多,保护环境产生的激励就越大,环境污染程度越轻。
我国增值税的25%由地方政府分享,且由生产地征收。因此,地方政府有很强的动机扩张本地生产、发展本地经济。在我国当前经济发展阶段,生产的扩张和环境污染高度相关。另一方面,现行税制很难激励地方政府采取保护环境的行动。如前所述,财产税可以给地方政府保护环境的动机。因为,污染会降低财产税的税基,进而侵蚀地方政府的收入。2006年的数据显示,我国的房产税在地方财政收入中所占比重微乎其微。
因此,通过降低地方政府分享增值税的比例将减少地方政府的增长动机,从而减少环境污染;与此同时,加快引入财产税进程,使之尽快成为地方政府的主要税种,从而从两个方面激励地方政府保护环境。
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