| Eedu.org.cn 作者：夏光 资讯来源：中国环境报 点击数： 更新时间：2008-3-24 |
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近两年来，山西省在环境保护方面采取了强大的行动。力度之大、反响之强烈，震动了全省和全国，被人们称为“环保风暴”、“环保新政”。现在，这些环保新政已初步显现效果，全省污染物排放总量控制颇显成效，很多城市退出全国最严重污染城市行列，全省产业结构开始得到改善，新的发展格局初露端倪。山西的变化是当前全国环境保护状况的一个缩影，山西的未来也在一定程度上反映了全国的前景。因此，山西的环保新政引起了人们的广泛关注。山西为什么会出台这一系列新政？它对山西和全国有什么意义？环保新政的前景将会怎样？这些问题对全国都具有一定的典型意义和代表性。
山西环保新政:成效与代价并存
怎样从以关停、处罚为主要特征的行政执法阶段，进入到以调控、引导、扶持、执法为特征的综合整治阶段，成为环保新政的新挑战。
根据山西省环境文化促进会提供的资料，回顾山西省环保新政的过程，可以体现出以下几个特点:
形势严峻，忍无可忍。“十五”时期，山西省环境形势到了极其严峻的地步:2005年底，山西省城市大气质量全国倒数第一，11个主要城市的空气质量全部低于国家二级标准，全国空气质量倒数前几位的城市全部在山西省。26条主要河流中80％以上都受到不同程度的污染，其中60％以上的河流受到严重污染。固体废弃物排放量全国第一，多达10亿吨的煤矸石露天堆放，成了不灭的火焰山。中科院发布的2006年中国可持续发展能力报告显示，山西的可持续发展能力在全国排名23位，环境支持系统排全国倒数第二，7类资源消耗指标和污染物排放指标排在全国最后一位。
釜底抽薪，重组结构。山西省对1500多家污染企业实行了停电、停运、停贷的“三停”措施，关闭了六七千家小煤矿、两三千家小焦化厂，这些企业的设备被运走，高炉被炸毁，场地被推土机推平。2006年，对未完成限期治理任务的20台电力机组予以关闭，对32台机组停产治理，对124台机组进行了处罚。
提高目标，自我加压。山西省提出了比全国平均水平更高的节能减排目标:“十一五”单位GDP能耗降低25％、主要污染物中的二氧化硫排放减少14％、化学需氧量减少13％。“十一五”期间，山西将再关闭一批小钢铁厂、小冶炼厂、小电厂。关闭总产量3700万~4000万吨的小钢铁厂、300万千瓦装机容量的小火电厂、600万～700万吨的粗钢厂、1100万吨的小水泥厂，焦炭压产3000万吨，并关闭部分电石厂、铁合金厂。
强势出手，执法不怠。山西在全国率先实施“区域限批”(停止环境违法严重区域环保部门的环保审批权和停止对于区域所有项目的环保审批)。从“突破吕梁”开始，2007年山西打了一系列的环保攻坚战:“挺进临汾”、“阻击运城”、“南征北战”，环保执法“大棒”砸向晋中、长治、晋城等城市的污染企业。选择重点市县、重点行业、重点企业先行突破。以孝义市、襄汾县、河津市、介休市、清徐县、怀仁县这些全省经济上名列前茅但环境污染严重的县(市)为突破口，对焦化、冶金、煤炭、化工、电力、耐火等六大重污染行业集中进行清理整顿，仅吕梁市在1个多月的时间内，就关停了200多家违法排污企业。查处违法案件6700余件，执行罚款1715万元，征收排污费15.5亿元，执行处罚和排污费征收均创历史新高。2006年，对山西最大的国有企业太原钢铁公司、最大的民营企业海鑫钢铁公司、影响最大的合资企业富士康公司的环境违法行为进行了处罚。
整肃吏治，制度创新。把污染物减排和“蓝天碧水工程”考核结果作为政府评先评优和干部提拔任用的重要依据，不到1年时间，就有46名干部因环保问题或被拉下马，或受到不同程度的党纪政纪处分。在评先、评优、评选模范中，环保部门破天荒地行使“一票否决权”，河津、孝义等10多个县市和企业先后被取消评先评优资格。2006年，10多家企业的负责人因为环保不达标，参评“劳模”时落选。
在惩戒的同时，对重点城市空气质量做出改善的城市也给予重奖，奖励最高额度达到200万元。山西省环保局和省财政厅联合制定出一项具体的奖励办法:被列入国家考核的重点城市中，退出全国大气污染最严重城市排名前5名的，各奖100万元；空气质量指数位次前移10位的奖励200万元。省级考核的11个重点城市及119个县(区)，退出全省大气污染最严重城市排名前5名的，各奖100万元；空气质量指数位次前移10位的，奖励200万元。强势打造行政执法的环保统一战线。2006年以来，省环保局先后和银行、铁路、电力、国土、煤炭、建设、公安等10多个部门联合发文，对污染企业围歼堵截。切断环保无为官员的升迁线；对环境违法企业执行停贷、停电、停运。
善起沉疴，效果初显。山西省2006年经济预计增长11.5％，环境治理和污染减排工作都取得了积极进展，11个重点城市二级以上天数比上年增长8.67％，实现了“经济增长较快、环境有所改善”的目标，这在全省历史上是第一次。山西全国污染第一的城市临汾退出了第一，山西全国污染第二的城市阳泉退出了第二。以临汾、大同、阳泉3个城市“摘帽子”工作为重点，加大了城市环境综合整治力度。据不完全统计，在治理工业污染的同时，共改造、拆除燃煤锅炉2229台，煤场道路站台硬化117家，治理扬尘企业382家；新增集中供热面积1719万平方米，新增燃气用户1.23万户，新增污水处理能力17.1万吨/日；新增绿化面积100万平方米。全省“蓝天碧水”工程范围内大多数县市、区空气环
境质量都有一定改善。11个重点城市二级天数与上年相比，有10个城市增加，增幅在6％~22％。在全国113个重点城市的排名中，临汾的排名向前净移6位；长治市由倒数第32前移到倒数第47，净移15位。前3位“黑帽子”城市中，改善最大的是阳泉市，由于完成了91.2万千瓦装机容量的脱硫工程，治理了350亩矸石自燃，改造了1200座耐火窑，扩大了城市集中供热、供气面积，减排二氧化硫近万吨，二级以上天数净增50天，一跃排名全省第四名；晋城、长治、朔州3市仍保持良好的势头，二级天数有大幅增加。
壮士断腕，代价沉重。关停企业所涉及的GDP总量相当于山西2005年GDP总量的1/5，总额达1000亿元，山西财政因此少收入几十亿元。山西在“十一五”期间将淘汰1000亿元高污染的GDP，财政将因此减收数十亿元。吕梁市关停企业直接经济损失23亿元，影响税收约6.5亿元。至少100多个新项目受到了“区域限批”影响，这些项目如果按期上马，产值能达到几百亿元。这对吕梁这个全国连片贫困区来说，可谓“心如刀绞”。一些违规项目刚刚建好就被炸毁，投资人看着数千万元的资产变为瓦砾痛哭流涕；一些丢掉“饭碗”的工人看着炸毁的工厂不忍离去。
综合以上过程和特点可以看到，山西环保新政是在严峻环境形势下的一次自我救赎。在这个过程中，高层决策者显示了深刻的认识和强烈的意志。在这个行动的背后，是一种由李双良精神、古交精神和刘向东精神构成的“山西环保精神”在起着重要的支撑作用。
从效果上看，一方面，环保新政取得了明显的成效，不但直接改善了环境质量，而且还引起了经济结构的变化，使山西经济增长方式开始朝着环境友好和新型工业化的方向转变；另一方面，环保新政也经历了强烈的摩擦并付出了很大的代价，在复杂和困难的条件下艰难推进，这也意味着今后环保新政的进一步实施还会面临更大的矛盾和阻力，毕竟谁也不会对自己要承受的巨大经济代价无动于衷。因此，在这种形势下，环保新政本身也不可避免地面临着调整和转型的问题，即怎样使环保新政从以关停、处罚为主要特征的行政执法阶段，进入到以调控、引导、扶持、执法为特征的综合整治阶段，最终形成新的环保新政。只有这样，环保新政才能与新的山西发展时代相适应。
推动山西复兴的力量:环保新政
环保新政有利于打破靠煤吃煤的产业结构，形成更加先进的经济体系。但同时，环保新政不但要以强硬的力度开辟道路，还应以创新的政策化解阻力。
强势出击的环保新政之所以能初战告捷，是因为山西为严重的环境形势所迫，实施环保新政具有“断尾求生”的性质，这是一种暂时的发展状态。显然，作为历史上曾经达到富裕地位的内陆地区，山西的诉求绝不会只停留在满足环境法律法规的要求而维持生存，也不是仅仅努力追赶全国发展的步伐，而是力图再次崛起，重建辉煌。这就是我们所说的新的山西发展时代。
著名作家余秋雨的长篇散文《抱愧山西》给我们讲述了直到上世纪七八十年前还存在的晋商文化盛景。在那时，山西这个远离海洋的内陆省份，却是中国的首富之地。“在上一世纪乃至以前相当长的一个时期内，中国最富有的省份不是我们现在可以想象的那些地区，而竟然是山西！直到本世纪初，山西，仍是中国堂而皇之的金融贸易中心。北京、上海、广州、武汉等城市里那些比较像样的金融机构，最高总部大抵都在山西平遥县和太谷县几条寻常的街道间，这些大城市只不过是腰缠万贯的山西商人小试身手的码头而已。”
晋商文化及其由此带来的经济繁荣和综合实力，使这个内陆之地俯视全国。而晋商文化的核心是民间创业。市场选择使土地贫瘠的山西能够找到一条避开资源约束，通过经商致富的道路。但是，正如后来我们在现实中看到的，由于内忧外扰，晋商文化衰落了，山西经济陷入低谷，一直到10多年前滑落到全国人均收入几乎最低的水平。这一段巨大的落差，一直是山西人民的隐痛，也是他们心中渴望复兴的最深动力。山西作为我国一个具有特殊历史过程的地区，如果说全国有哪个地区可以适用“复兴”这个词的话，山西无疑是最合适的对象。
是什么导致了山西后来几十年的困顿和滞后？可能有两条比较主要的原因:一是山西经济走上了靠煤吃煤的道路，在一定程度上陷入了“资源诅咒”(指某种资源过于丰富，反而使当地经济过度依赖而失去了全面发展和深入创新的动力，从而导致经济落后)；二是长期在煤炭产业发展中采取计划经济手段，不利于培养当地人民的自主创业意识和市场应对能力。
基于这样的历史回顾再来看今天的环保新政，它是否可以成为推动山西复兴的力量？我们可以分别从上述这两个方面来分析。首先，环保新政显然有利于打破靠煤吃煤的产业结构，形成更加先进的经济体系，这一点已经开始得到体现。例如，2007年山西省将有168个材料工业项目、370多个装备制造业项目、100个煤化工项目动工。去年，山西省政府组织招商引资，在59个困难县规划了扶持太行山、吕梁山的开发项目，投资近3000亿元。这些项目都经过招商选资、严格审核，都不是高污染、高耗能的项目，目前70％已经动工。山西省政府领导说:“这些项目从建设到投产需要一段时间，一旦新的支柱产业形成，山西的经济增长方式将发生质变。”
其次，环保新政遇到的最大难题是就业、再就业、产值、税收等经济问题。在《百县千企万民环保意识问卷调查》中，90％以上的地方和部门政府官员表示加强环保会影响地方经济发展，这是从他们亲身感受中产生的认识。这正好表明环保新政的深入有赖于在解决这些经济问题的基础上提出适当的方案:环保新政不但要以强硬的力度开辟道路，还应以创新的政策化解阻力，这是对山西环保新政的新考验。
地区复兴:成功经验有待借鉴
借鉴国际上成功的复兴经验，山西省环保新政应保持与经济社会发展的一致性，在环保新政中增加扶持经济、中小企业发展的内容，并与地方政府和官员进行有效的沟通。
地区复兴是一个国际性的现象，国际上有很多地方都在出现衰落和退化情况后制定和实施过复兴计划。根据山西复兴和环保新政的特点，我们这里介绍一个日本的案例——兵库县震后重建计划。
1995年，日本兵库县南部地区发生了里氏7.3级的强烈地震(阪神大地震)，死亡6400多人，住房、电力、煤气、自来水、高速公路、铁路、港湾和工厂等生活和生产基础设施遭到毁灭性破坏，损失在10万亿日元以上。灾后，兵库县制定了“阪神淡路大地震复兴计划——兵库不死鸟计划”，目标是用10年时间，使兵库县不仅恢复到受灾前的状态，而且能应对即将到来的老龄化社会和经济成熟(产业结构转换)等各种社会问题，实现“创造性复兴”。现在，这个计划已经得到了很好的实施，兵库县已从震灾中恢复过来并得到了结构性的调整，整个社会走上了新的发展道路。其主要做法包括以下几个方面:
政府对遭到严重破坏的中小企业和商业街进行积极重建。其中，对开展第二次创业和经营革新的中小企业、地方工业给予金融支援，如开办中小企业综合商谈所为其融资等，帮助企业早日重新开业；与此同时，帮助中小企业、地方产业进军新领域。在对待商业街和零售市场等方面，政府实施了“灾后高度恢复活动”，为商业街等基础设施的修复工作提供援助，并对新开业者帮助招商，促进搞活商业。
推进和培养新产业和成长型产业。政府通过基础教育、职业教育、实用技术研发、社区企业培训等方式推动公众创建支撑21世纪兵库经济的领先产业，并连续举办工业博览会和设立补助金等，促进成长型产业技术的引进和应用。
制定产业复兴条例(后扩充为产业集中条例)。建立了新产业结构据点地区、国际经济据点地区、产业集中促进地区、产业活力再生地区、结构改革特别地区，减轻不动产所得税，推出新产业及创造就业型产业集中促进补助金等对企业落户实施援助。同时建立了投资支援中心对外国企业及外资企业提供支援，提供兵库县经济环境、生活环境、各类手续相关的信息及建议。一方面，强化进驻及有意与这个县企业进行商务往来的外国、外资企业网，同时面向兵库县的友好省——迅速发展起来的中国广东省的政府和企业，召开现场投资促进研讨会，推动落户支援体制的建设。
建设若干结构改革特区。在受灾地区批准了尖端医疗产业特区、自然产业特区等8个区，并建立全县性的地区再生结构改革特区推进会议(暂定名)，就各特区计划的实现和面临的课题进行协调。在这些特区中，将以人工岛为中心，建设以尖端医疗中心、发生再生科学综合研究中心为首的高技术医疗研究开发基地，集中医疗相关产业，推动建设神户医疗产业都市。
发展创造新生活方式的地区产业。政府开展了全县性的推动“乐农生活(田园生活)”计划，让所有人都能亲身体验农业带给人们的恩惠，目标是把市民农园面积增加1倍，使1000万人加入到田园生活交流中来。
活用地区资源发展旅游观光业。推出环保旅游观光活动，通过环保设施提供环保学习机会，提供游客与自然环境的接触机会；推出蓝色旅游观光活动，让游客与海洋、水产亲密接触。
以上是兵库县复兴计划中的产业发展部分，除此之外，还包括了社会福利、高品位文化、安全宜居和网络型城市圈等多个部分。从这些内容可以看出，其核心概念是“创造性复兴”。作为灾后重建地区，它没有简单地以恢复震前状况为目标，而是把坏事变好事，借此机会进行创造性复兴，带动地区升级发展。
贯穿在整个计划中的思想有这样几个特点:以人为本，以民为本，建设“发挥型”社会，让每个人都成为复兴活动的主人公；政府发挥主导作用，通过多种部门，构建实施自助、共助、公助相辅相成的借助结构；重视中小企业、民生产业的发展；采取集中规划的方法加快先进产业发展，提高应对老龄化等新型社会问题的能力。
兵库县的复兴计划与现在山西所面临的问题有较大的相似性。这里体现的几个关键词:民本、民生、产业、政府……正是山西省在实施环保新政之后面临的几乎相同的关键问题。
从这些观念出发，可以对山西环保新政提出以下几点建议:保持环保新政与经济社会发展的一致性，尽量少宣传为了环保宁愿放弃财政收入等说法；深入研究环保新政作为一种约束条件对于改善经济发展的作用，不仅强调环保新政只有环境效益，更应强调环保对于经济转型和发展的优化作用；在环保新政中增加扶持民生经济、中小企业发展的内容，引导他们走环保型发展的道路，而不是压抑、反对发展中小企业；认真了解和分析地方政府和官员的环保行为动机，理解他们在受到经济压力的情况下的决策行为，并为他们缓解经济压力，而不应简单地进行批评；大力鼓励并创造条件支持符合环保要求的民间创业活动，不应全部由政府来包办由于环保原因而产生的再就业工作；在环保新政方案中反映新产业发展的规划，改变环保就是关停处罚的印象。
总之，环保新政应坚持一个理念:环境保护的作为要在经济社会发展的结果中去体现，而不是仅仅在环境效果上得到体现，这是环境保护历史性转变的要义。
(作者为环境保护部政策研究中心主任、研究员)
要点提示
环保新政是山西省在严峻环境形势下的一次自我救赎。显而易见，环保新政的实施取得了显著的成效。但同时，也遭遇了阻力、付出了代价。本文作者认为，借鉴国际上成功的复兴经验，并结合山西自身特点，优化的山西环保新政，应成为推动山西复兴的重要力量。
编辑心得
山西省的环保新政近两年取得了很大成绩，但同时也付出了一定的代价。作为历史上的经济强省，山西省面临着经济复兴和环境保护的双重挑战。如何继续推进环保新政？怎样与未来的发展相结合？这些问题应得到更多的关注和更深入的思考。
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