| Eedu.org.cn 作者：徐琦 资讯来源：中国环境报 点击数： 更新时间：2008-3-24 |
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在刚刚结束的“两会”上，生态补偿再次成为人大代表和政协委员们讨论的热点问题，青海代表呼吁建立三江源生态补偿机制综合实验区，四川代表则建议国家将四川列为生态补偿试点省，生态补偿已经逐步从理论走向更为广泛的实践。但是，怎样建立生态补偿的政策框架？应该由谁来补、补给谁、补多少、怎么补？这些问题仍然有待解决。近日，由环境保护部环境与经济政策研究中心(以下简称政研中心)和美国国际事务委员会主办的自然保护区生态补偿政策国际研讨会在四川省都江堰市召开，与会专家、政府官员、NGO相关项目负责人和公众代表围绕这些重点议题进行了深入探讨。
政府主导还是市场主导？
党的十七大报告指出，要建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。事实上，生态补偿机制的提出在我国已经接近20年，但对于如何建立生态补偿机制，却一直没有形成主流意见。
在这样的迷茫下，有部分专家学者开始从国外寻求经验。在墨西哥蝴蝶王生物保护区，为补偿当地居民由于禁止砍树而受到的损失及其他保护生态环境的努力，当地创建了蝴蝶王保护基金，其中包括世界自然基金会提供的500万美元资助和当地政府的150万美元拨款。基金管理收益专门用于对居民进行经济补偿。但是从美国、巴西、玻利维亚的情况来看，主要还是采取以市场为主导的方式对保护区内的居民进行经济补偿，比如向享受生态服务的地区征收环境税，开展生态旅游，签订“保护激励协议”等。来自商务部跨国公司研究中心的专家蒋姮认为，充分利用市场手段进行生态补偿，可以规避行政手段的随意性，也减少了行政资源的浪费，能提供相对稳定、可持续的经济补偿。
而更多的专家认为，鉴于国内与国外的所有制、行政体制均有较大区别，因而，我国的生态补偿机制不能简单照搬国外的经验，完全依靠市场手段来进行经济补偿的时机仍然不成熟。政研中心副主任任勇表示，建立成熟有效的生态补偿政策，要做到3个结合:一是坚持国家政策与地方工作的结合。使生态补偿在中央和地方都引起足够的重视，把国家层面的政策制定建立在地方工作实践基础上。二是坚持总体设计与试点示范的结合。不仅要在重点领域或条件成熟的区域积极推动生态补偿机制的试点，为今后向全国范围内推广奠定基础，同时要全面把握补偿政策的核心，合理设计政策框架，以生态功能区划为纲分类制定补偿标准，明晰责任，具体问题具体分析。三是要坚持公共政策与市场手段相结合。在我国资源价格机制仍未完全形成的条件下，政府在为生态补偿创造制度环境、建立平台方面仍然应发挥不可替代的主导作用，要在全局范围内做好服务工作。但在责任明确、利益相关方权利和义务相对固定的小范围、小流域，生态补偿的公共政策设计可以考虑从市场出发，自发建立协调机制。
搭建三方对话平台
“世上不存在银质的子弹”，来自美国国际事务委员会的Gordon Davis博士以这样一句美国谚语来形容建立生态补偿机制的复杂性与艰巨性，意思是，世界上根本没有轻易直达目标的捷径，对于生态补偿来说，更是如此。
2005年，浙江省发布《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，指出要积极引导国内外资金投向生态建设、环境保护和资源开发，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制。从这里我们可以清晰地看到生态补偿的各个利益相关方，包括政府、社会捐赠者、NGO、生产生活受到影响的居民等。无论是推行公共财政转移支付、税费政策和专项资金、扶贫和发展援助、经济合作等公共类政策，还是采取一对一的市场交易、配额的市场交易、建立生态标志制度等市场手段，都必须建立一个协商对话的平台。
国际生态补偿实践对我们最显著的启示是，生态补偿必须基于对当地居民的利益需求和倾向的深入了解，使居民的行为通过生态补偿得到修正，通俗地说，就是要让居民真正体会到保护生态给自己带来的实惠。而这一点正是我们所欠缺的。
记者在四川卧龙保护区采访时了解到，由于严禁水电、药材、林业等资源开发，当地地方财政收入受到极大影响。保护区管理局主任刘圣礼表示，为了减轻农户的经济负担，保护区把管护承包、森林防火、野外监测等工作尽量安排给当地农户，并建立生态电站，“以电代柴”，减轻农户因为无法砍伐带来的资源压力。但这却没能改变当地百姓贫困的状况。据悉，2007年保护区内人均纯收入仅为2600元，低于全国、全省的平均水平，40％的耕地受到野生动物不同程度的损害。对此，政研中心政策室主任冯东方认为，保护者损失的发展机会成本应参照国家或地区的平均发展水平、保护者的生活水平与受益者生活水平差距等指标确定，经济补偿也应依据受益者的经济承受能力和实际支付意愿、保护者的需求，并通过协商确定。国家生物科学联合会中国国家委员会主席汪松也表示，鉴于生态补偿不是某一个或几个独立的政策，而依附于现有许多部门政策和国家综合政策之中，涉及多个部委，建议在国务院下设生态补偿委员会，负责对相关利益方进行协调管理，仲裁有关纠纷，为重大决策提供咨询意见等。造血功能比输血更有效
生态补偿机制不只是环境保护的常规手段，而是直接触及到重新调整许多方面的环境和经济利益关系的重大问题，也是影响广泛而深刻的民生问题。在我国许多重要生态功能区，包括水源涵养区、防风固沙区、生物多样性保护区和洪水调蓄区，普遍存在“守着美丽的风景，过着贫困的生活”的现象，生态保护任务繁重，管护经费严重不足。但是，生态补偿的终极目标，不是简单的环境管理方法或融资渠道，而是要使保护地的老百姓获得可持续的发展能力，这不仅对我国的财政政策提出了更高的要求，也必须依靠这些要求生态补偿的地方政府和居民解放思想，发挥创造力和聪明才智，在保护中发展，在发展中保护。
四川省环保局法规处处长张金汉介绍，四川省内的亚丁、九寨沟、四姑娘山、黄龙等自然保护区都以旅游收入对周边或景区群众给予了补偿，其中九寨沟还通过参股的形式与社区老百姓建立了长效生态补偿机制。张金汉认为，由于自然保护区的面积和人口都相对固定，它所产生的服务功能也很清楚，因此针对保护区制定生态补偿标准更为容易。可以在抓好这项工作并取得经验的基础上，逐渐向矿产、水电开发的生态补偿，流域、区域生态补偿等领域推进，通过由点到面、先易后难、逐层推进，建立起覆盖各个领域的生态补偿机制。
“这样成功的案例在全国还有一些。不要小看零零星星的这些试点，我们国家的许多政策就是在地方实践的基础上逐渐形成的。现在，我国的生态补偿除了政府的财政转移支付，还开发了水权交易、异地开发等市场化补偿机制，这样的势头很好。我们应该对生态补偿机制的健全和完善有信心。”任勇表示。
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