| Eedu.org.cn 作者：俞海等 资讯来源：中国环境报 点击数： 更新时间：2008-4-25 |
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编者按 第三次中欧环境政策部长对话会和中欧环境执政能力研讨会昨日在京召开。对此本报特邀有关专家就如何完善环境治理结构、实现环境善治等议题进行深入解析，同时对中欧双方在环境领域的合作进行回顾和展望，并重点介绍欧盟进行污染综合防治方面的经验，以期对中国的环保工作提供有益的借鉴。
怎样实现环境善治？
俞海 任勇 周国梅
一、环境治理的内涵与演变
1.什么是环境治理
本文中的“环境治理”并非是在中文语境中通常理解的对环境污染进行治理的技术性概念，而是一种政治和社会学概念。根据联合国全球治理委员会于1995年发表报告《我们的全球伙伴关系》对“治理”的界定，我们可以从中引申出“环境治理”的定义:环境治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同环境事务的诸多方式的总和。它是调和在解决环境问题时可能发生的冲突或不同利益，并且采取联合行动的持续的过程。
2.环境治理的基本特征
根据环境治理的定义，可以概括出环境治理有如下几个基本特征:环境治理并不单纯地指环境标准、政策、法规、制度等，也不是人们通常认为的简单的环境问题或污染处置活动，它是寻求解决环境问题的一个持续的过程；参与环境治理的行动者和主体不简单地局限于政府和公共部门，还可以包括私人部门和公民社会；环境治理强调协调和合作，是一种持续的互动。
3.环境治理的起因与演变
(1)环境治理发端的外部诱因
环境治理发端和发展的首要原因是，当今社会的环境问题日益复杂，从过去社会中的边缘问题演变为中心问题，成为影响经济、社会可持续发展与人体健康的重大问题，成为社会所有公民共同面临的问题，同时环境问题具有强烈的动态性和多样性，因此，单纯依靠政府或者其他某一方的力量很难解决这些问题，环境改善的目标难以实现，所有相关的行动者必须联合起来，共同应对这些环境问题。
其次，随着社会进步和发展，政府外的其他社会力量在解决环境问题中的作用逐渐显露，被发掘和扩大。
(2)环境治理发展的内在条件环境治理理论突破了传统的两分法思维方式，融合了市场与计划、公共与私人部门、政府与公民社会、国家与国际社会等，强调合作与协调，强调发挥与环境问题相关的所有行动者的力量与作用。这种特性适应了人们在解决环境问题中面临的困境和难题，这是环境治理理论为人们所接受并得到实践的内部条件。
(3)环境治理实践的历史变迁
环境治理的变迁是建立在人们对自由市场经济以及政府管制的不断认识、实践和调整基础之上的。实践表明，由于环境的公共物品属性，在自由市场机制下，环境污染带来的负外部性得不到解决，导致所谓的“市场失灵”。同时，在全球化过程中，随着资本、物质流、环境资源要素的流动，全球环境问题与跨境环境污染问题日益严重，而在全球层次上又缺乏权威的机构和领导。因此，在国际社会解决环境问题的集体行动中需要全球公民或公民社会的共同参与，环境治理理论的应用就从国家层次扩展到全球层次，形成全球环境治理。
二、环境治理的不同层次
1.全球环境治理的实践与发展
进入新世纪，随着经济全球化进程不断加快，全球环境问题的复杂性和治理难度与日俱增。2007年联合国环境署发布的《全球环境展望4》指出，从现在到本世纪中叶是全球环境变化走向的关键时期，全球环境问题的解决需要利益攸关方、政府以及地区间更多的对话、协商与合作，需要跨部门的综合性政策措施和执行力，需要通过更深入广泛的全球环境治理谋求全球环境问题的解决或改善。
2.国家环境治理的发展
在国家层次上，不同国家环境治理变迁的轨迹略有不同，多数国家特别是以自由市场机制为基础的国家，其环境治理演变的路径是由单纯的市场一元治理走向政府干预和市场的二元治理，再到政府、市场、公民社会的三元治理。而有些国家主要是以计划经济为基础的国家，则是从单纯计划和政府干预开始，然后到政府干预和市场相结合，再到政府、市场、公民社会的三元治理。
尽管这种变迁的轨迹略有不同，但是最终的结果可以说是殊途同归，都是走向了三元治理。无论在哪个国家，环境治理的发展都是指向环境善治。构成环境善治的基本要素主要有:环境管理机构和管理者的合法性、环境信息的透明性、环境治理主体的责任性和回应、环境法治、环境管理的有效性。
三、环境治理结构:一个概念框架或模型
环境治理的最终目的与核心是通过建立行动者之间的合作伙伴关系，共同参与和采取行动来解决环境问题，改善环境，促进可持续发展。建立科学、稳定和有效的环境治理结构对于实现这一最终目标至关重要。一个完整的环境治理结构应包括4个基本要素:行动者或治理主体、行动者在治理结构中的作用、治理结构的运行机制、确保治理结构正常运行的政策工具和手段。
(1)行动者。环境治理结构中的行动者应主要包括政府、企业和公民社会，这构成了环境治理结构的三大基本支柱。
(2)行动者的作用。不同行动者在环境治理结构中发挥不同的作用和影响。政府或公共部门在环境治理中的作用可能是制定法规、政策和制度，规范各行动者包括自身的行为，协调和引导各行动者之间的合作，实施和执行环境治理提出的各种措施和手段并进行自我监督和评价，提高企业和公众的环境意识和能力；企业作为环境问题的直接制造者，其作用主要是遵守各种环境法规制度和标准、自我约束和减排、公开环境信息、自我培养企业社会责任等；公民社会的主要作用可能是整合社会资源和力量、表达公众的意见并进行上下沟通、对政府和公共部门的环境管理过程和绩效进行监督和评价、进行自我参与式的教育和环境意识的提高等。
(3)运行机制。环境治理结构的总运行机制可概括为“自上而下＋自下而上”的持续互动机制，具体可细分为约束性机制，包括法规、政策、制度和司法等；激励性机制，包括产权制度安排、投融资机制等；信息公开与自我参与机制，包括信息披露机制、行动者对话协商机制等。
(4)政策工具。确保环境治理结构运行的政策工具可分为4类:一是命令控制型政策工具，包括标准、政府管制、总量控制等；二是基于市场的经济政策工具，包括排污权交易、污染税(费)、环境税等；三是自愿性协议，包括单边承诺、公共志愿计划、企业社会责任计划等；四是基于信息的手段，包括自愿性和强制性信息披露，如生态标签、环境管理体系、公共环境信息披露和环境会计信息披露等。
中欧环境合作回顾与展望
李霞 辜丽
中国和欧盟在全球战略格局中具有非常重要的地位，两者在政治、经济、环境等方面开展合作取得良好的成效。特别是随着经济全球化和环境全球化趋势的深入发展，中国与欧盟均积极致力于开展双方的环境合作。经过多年的实践，中国与欧盟的环境合作关系更加紧密，也更加具有战略意义。
一、中欧环境合作的历史沿革
1.上世纪80年代:中欧环境合作以双边为主导。上世纪80年代，中国初登国际环境合作舞台，稳步发展、积极引进是国际环境合作主旋律。中欧环境合作也从那时开启，主要以双边环境合作为主导。中国与英国、德国、意大利、瑞典等国家都有形式多样、富有成效的环境合作，这对当时中国环境管理体系的建立、环境技术的进步产生了积极作用。
2.1990年~2002年:中欧环境合作呈现多层次发展，以项目合作为主体。20世纪90年代的环境日主题更侧重强调国际的合作精神与人类共同家园的概念。以1992年环发会议为起点，中国的国际环境合作在多边、区域和双边环境合作领域取得巨大进展。而中欧环境合作也呈现出多元化的格局，中国与欧洲国家的双边环境合作得以继续深化，中国与欧盟委员会的关系也获得了长足发展。
3.2003年至今:以中欧环境政策部长对话会为契机，中欧环境合作进入新纪元。中欧领导人在2001年9月的第四次会晤中同意建立中欧环境政策部长对话会机制。为落实领导人会晤精神，中欧环境政策部长对话会议于2003年在北京正式启动，并于2005在布鲁塞尔举办了第二次会议。这一对话机制的确立和启动为中欧环境政策交流与合作构建了高层对话平台。
借助中欧环境政策部长对话会机制，中欧双方在项目合作领域也进入了新阶段，中欧生物多样性保护项目、中欧流域管理项目、中欧工业污染防治项目和中欧化学品管理项目等切合双方实际需求的项目应运而生。
二、中欧环境合作的特点
1.中欧环境合作潜力巨大，互补性显著。中欧环境合作作为世界上重要的合作机制，互补性也是明显的。中国经济发展活跃，环境保护形势严峻，同时环境市场也非常广阔；欧盟作为世界经济最为发达的地区之一，在环境保护方面积累了很多经验和教训，拥有很强的环境技术和资金实力。中国与欧盟环境合作互有所求，优势互补，环境合作潜力十分巨大。
2.中欧环境合作效果显著，对促进中欧伙伴关系产生积极影响。中国与欧盟在环境保护领域存有许多共同利益，双方环境合作卓有成效，实现了双赢。中欧在环境领域的合作为中国借鉴欧盟先进的环境管理理念、有效利用国际资金和有关技术起到了重要的推动作用。而欧盟在环境领域的对华援助也得到了中方各界的积极评价，促进了两国政治领域的对话与合作，对促进中欧伙伴关系的发展产生了积极影响。
3.中欧环境合作有利于促进全球和区域环境问题的协调与解决。全球和区域性环境问题是全人类共同面临的重大挑战，中欧环境合作有利于促进全球和区域环境问题的协调与解决。目前，双方都在积极采取措施，努力增加投入，改善环境，鉴于中国与欧盟在全球的重要地位，双方的环境合作无疑会对全球环境行动发挥举足轻重的作用。
三、谋求共赢合作，深化未来发展
1.进一步提升中欧环境政策部长对话会机制影响力。找准中欧双方关注的结合点，开辟并确定合作领域，通过合作丰富和充实中欧环境政策部长对话会机制，并通过有效的途径将该机制与中欧领导人会晤机制结合，提升中欧环境政策部长对话会机制的地位和影响力将是双方未来合作的重点。
2.找准契合领域，推动中欧环境项目合作更上一层楼。第一，加强生物多样性保护合作。中欧生物多样性项目为中国生物多样性保护政策及战略的制订与实施提供了必要的支持，其合作也是履行《生物多样性公约》的重要体现，对推动全球的生物多样性保护起到了示范作用。未来，中欧双方可以进一步增进互信，全方位加大生物多样性保护交流力度，在生物多样性相关评价指标体系和生态补偿机制等重点领域加强技术协作。
第二，加强废旧电子电器设备管理合作。电子垃圾属于新兴的全球与区域性环境问题。欧盟在这方面有比较完整的立法规划，如《欧盟电子垃圾处理法》和《关于报废电子电器设备指令》等，与欧盟尽快在这一领域开展相关法规和技术领域合作，将有利于促进这一问题在区域范围内寻求解决方法。
第三，加强环境经济政策领域的合作。目前，中国环境经济政策框架已初具雏形。欧盟在环境经济政策领域拥有丰富的经验，创新了大量环境管理政策、方法与标准。加强中欧双方在相关领域内进行交流与合作，有利于共同促进世界环境与经济的融合与可持续发展。
第四，加强环境技术转让。欧盟在节能减排、有害废物、化学品管理等领域拥有先进的环境技术，中欧可以在环境技术领域加强合作。在政策方面，帮助中国政府建立环境技术革新方面的政策；在机构组织方面，加强环境技术转让，加强研发能力，有效地适应中国实际需求；在企业运作方面，致力于培养在技术转让中的消化吸收能力。
完善环境治理结构
周国梅 任勇 俞海
目前我国正处于环境与发展的重要战略转型期，要实现建设资源节约型和环境友好型社会的目标，需要推动环境与经济之间关系的全新变革，需要全面加强环境执政能力，构建一种新型的环境治理结构。
在新型环境治理结构中，政府、企业、公众各有权利和责任，并通过司法保障、体制安排、政策手段等一整套有效机制形成一种共同管理与协调的良性互动机制。在环境治理中，政府的角色不仅应当从统治者角色转变为管理者角色，而且要从管理者角色转变到服务者角色上来。政府通过经济激励、约束性等综合手段促使企业将环境保护的成本内部化，更加重视生态环境保护，市场、公众等压力促使企业承担更多的环境责任，关注自然资源、生态环境、劳动者权益和商业伦理。公众是实现新型环境治理最重要的角色之一，要通过公众参与和信息公开，扩展和保障公众的环境权益，促进公众有序有效参与到环境保护工作中，形成全社会保护环境的格局。
一、新型环境治理结构需要进行体制改革与创新
一是需要强化环境与发展综合决策的机制与体制安排。中国目前把环境与发展综合决策上升到了一个史无前例的高度，但是仍主要停留在指导方针及政策宣告层面，缺乏配套的政策制度加以保障落实。
二是需要加强部门间的协调机制。任何国家的环境保护都不可能由环境主管部门一家承担，环境管理需要依靠部门间的合作，因此无论采取何种环境保护管理体制，建立有效的综合决策机制和部门协调机制都是十分必要的。
三是需要通过体制与制度安排解决跨区域环境保护问题。需要通过有效的管理制度和机构设置，妥善协调跨区域的环境污染问题，通过生态补偿等政策与制度创新，解决好跨区域的环境污染问题，包括流域综合环境管理等。
四是需要调整中央与地方环境保护方面的事权，使责权利相匹配。环境保护的责任在地方，而环境政策实施的障碍也在地方。当赋予地方政府环境保护责任的时候也应赋予其相应的权力和资金。另外，如没有建立领导干部任期环境质量责任制、行政问责制等，难以对地方政府官员的决策行为形成强有力的约束。
二、新型环境治理结构需要有力的法律保障
法治是环境治理的基本要求。自上世纪90年代以来，中国环境立法进程明显加快，法制建设不断增强。但是作为新型环境治理的最高行为准则，中国法制还存在不少问题，尚需进一步完善。主要体现在以下几个方面:一是需要加强法律之间的协调与配合，克服目前法律法规之间存在的矛盾和冲突；二是需要加强法律的具体性和可操作性；三是加强法律之间和行政规定之间的衔接，克服矛盾和断层；四是加强执法和司法。
构建新型环境治理结构，需要发挥立法部门和司法部门的功能，为环境保护提供法律基础和司法基础。环境立法应该以规范政府行为、建立政府环境问责制度为重点，通过规定公民的环境权和提起环境公益诉讼的权利以形成以公民权利制约政府权力和公众参与的法律基础。通过修改环保法切实规范政府行为，保证政府履行其环境保护责任；建立“制定法律、政策和规划等宏观活动环境影响评价制度”，以环境影响评价程序改革政府的决策方法，保障政府环境决策的科学化、民主化、制度化。
三、新型环境治理结构需要综合的政策手段与措施
一是要发挥经济政策与其他政策的协同作用，采取综合手段。首先，环境和资源的保护与利用政策要同部门发展政策以及宏观经济政策相结合。其次，经济政策、命令控制型政策以及社会制衡型政策等其他手段相结合，以保证经济政策的效果实现。
二是要通过环境经济政策和行政手段等对资源进行合理定价。使其不仅反映生产者的私人生产成本，还要反映包括环境损害成本、资源耗竭成本在内的全部社会成本，把环境和自然资源纳入到国民经济核算体系中，以便综合反映发展的可持续程度并影响相应的决策。
三是要重视环境经济政策的实施机制与配套手段。环境经济政策与很多经济部门直接相关，要保证实施效果，必须加强环境与贸易、产业等经济部门之间的协调和沟通，听取和咨询企业、行业协会以及社会公众的意见，提高政策制定的透明度和公众参与的程度，保证制定的政策真正被利益相关方接受，产生良好的政策效果。
四、新型环境治理结构需要加强公众参与和信息公开
一是需要进一步完善关于公众参与和信息公开的立法保障。就公众参与所必需的参与决定权利、参与程序、参与方式、参与中的信息获取等做出具体的规定，促进、鼓励和保障公众主动、积极参与环境决策和保护。
二是需要进一步提升参与水平和参与能力，建立具体的可操作的技术规范以及有效的参与渠道，真正对政府的决策发挥监督和制约作用。公众的环境意识整体上比较低，严重影响其参与程度。公众参与环保活动的形式比较单一，严重影响了其实际作用的发挥。同时，我国公众参与环境保护，缺乏超前性，削弱了环境保护的效果。
三是需要加强环境宣传教育，提高公众环境意识。应充分调动社会各界的力量，通过环境教育、环境宣传等手段提高公众的环境意识，为公众参与创造基础性条件。
四是需要构建政府与公民间良好的合作关系，发挥非政府组织的作用。新型环境治理的实质在于政府与公民间良好的合作，但是这种合作通常需要一个中介组织的协调。环境保护非政府组织就可以承担中介的作用。一方面，各种非政府组织可以及时把公众对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府；另一方面，又可以把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。另外，非政府组织还可以成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大力量，促进政府公开政务，改善公共管理的行为，体现“执政为民”的宗旨。
五是需要建立有效的信息公开方式和公开平台。缺少方便有效的公众参与方式是阻碍我国公众参与环境保护的主要原因之一，因此，我们要建立多渠道的对话机制。
六是需要建立环境信息方面收集、整理、公开与获取的机制。对于政府环境信息的收集与整理，要规定信息收集的目的、收集范围、收集时效、收集标准、指导方针和行为准则；对于信息公开，要规定公开的时间、公开的渠道、公开的程序；对于信息的获取，要规定获取的资格、获取的信息范围、获取渠道、获取程序和获取的费用等内容。
欧盟污染综合防治的启示
王锷一 严刚 郑舒心
欧盟国家作为世界工业革命的起源地，历经环境资源掠夺式开发、全面加强工业污染治理和实施工业污染综合防治等几个发展阶段后，在工业污染控制方面有着成功的管理经验和较为完善的管理体系。而且欧盟在地域范围、区域经济发展差异等方面也与中国有着很多相似之处。系统总结和借鉴欧盟在环境保护方面的成功经验对中国走可持续发展之路，实现经济与环境的协调发展具有重要意义。
一、欧盟污染防治经验
1.采取综合污染防治指令综合控制环境问题
“综合污染预防与控制”是欧盟实施的一项重要法律制度。这一概念于1996年在《IPPC法案》中引入，1999年11月起生效。它的主要目的是对工业活动所产生的污染实现综合预防和控制，最大限度减少污染排放；把环境作为一个整体，以提供高水平的环境保护；最大限度减少原料和能源消耗；以期达到有效保护环境的目的。
这个法案的实施代表着欧盟在工业污染全过程防治方面迈出了重要一步，不再是将污染从一种环境介质转移到另一种环境介质中，而是更接近一种可持续的生产方式，利用各种手段最大限度地减少污染。
2.污染排放控制基于最佳可行技术
欧盟颁布的综合污染防治指令是指导成员国应用最佳可行技术(BAT)的框架性文件。最佳可行技术是指为了实现高水准的环境保护而采用的最有效的技术，且在相关的工业领域里在技术上和经济上是可行的。成员国政府有关部门都按照“指令”的要求极力推广最佳可行技术，鼓励企业应用最佳可行技术来控制污染。经过10年的实践经验后得出基于最佳可行技术的综合许可证制度是预防和控制工业设施的完善而有效的方法。
3.全面加强污染综合控制管理
欧盟环境保护政策制定和实施机构包括:欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院等，职能分别是制定和执行政策、立法和监督、仲裁；各成员国按照欧盟制定的政策框架，根据各国环境管理需求制定本国的法律、政策，因此欧盟环境政策反映了既有欧盟统一性又有各国特殊性的特点，形成了一个分层次的环境管理政策体系。
欧洲环境管理政策的总体原则包括集合原则和可持续发展原则，二者具有密切的联系。集合原则要求在制定其他领域如农业、林业等的法规政策时必须综合考虑对环境的影响。可持续发展原则指预防、防止、源头治理和污染者付费4个方面，其中，对于防止原则，除了防止一切对环境具有影响的行为以外，其最重要的特点是对于尚不能确定是否对环境具有影响的产品和行为(如转基因)均采取防止和禁止原则。对于污染者付费，不仅是对引起环境污染事故的企业、法人的规定，而是对于一切具有环境危害的产品均要求纳入环境成本，如最佳可行技术就是企业承担环境成本的一种转换形式。
4.强调公众参与的作用
社会公众广泛参与是欧盟国家的显著特征，保护环境、人人有责也已成为社会公众的自觉意识和行动，并在环保工作中发挥极其重要的作用。同时，欧盟各成员国政府建立了相应的制度，保证环境信息的公开和透明。这对监督政府的环境管理和企业的环境行为起到了良好的作用。
5.加强环境经济手段的运用
遵循“环境是资源，资源就有价”的原则，欧盟及其成员国制定了一系列经济政策来调节市场产品，降低能耗，减少污染排放。目前，欧盟制定了一系列行之有效的环境经济政策，包括环境税、排污交易政策、优惠税收、自愿参与计划等。
二、对中国污染防治的启示
1.坚持不懈地加大环境执法力度，保证环保目标的实现
欧盟国家法律政策的完备不仅体现在其数量众多，涵盖各个领域，而且执法严格，处罚严厉，即便是在经济水平和环境意识较高的今天，监督执法仍然是欧盟国家进行环境管理的必要手段。对于我国来说，面对“十一五”环保任务，加大环境执法力度无疑是一项根本措施，特别是目前在一些地方片面追求经济增长、社会环境意识普遍不高的国情下，加强环境执法显得尤为重要。
2.强化污染防治的综合性和战略性
综观欧盟国家污染防治历程，其环境质量改善经历了漫长的时期。目前更强调在区域和流域层面统筹解决综合性环境问题。我国区域和流域环境保护是当前的重点领域，受欧盟污染控制框架指令的启示，我国应建立起国家的环境保护和污染控制总体规划，在此基础上规范可行技术和污染控制措施的程序和技术路线，并编制出相应的执行计划。
3.加强新型污染物控制
目前我国环境保护规划仍只注重于传统污染物的控制，但对新型污染物、有毒污染物排放等研究很少。随着传统污染物排放在我国逐步得到有效控制，大气中NOX、细颗粒物等环境污染问题将越来越突出，这要求我国“十二五”期间必须加强这些工作的研究和控制，以保障我国人体健康与环境安全。
4.加强经济政策在环境管理中的运用
与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一种“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。近期在我国应重点加强绿色税收、生态补偿、绿色资本市场的建立，积极推行排污交易市场，完善环境收费政策。
5.依靠公众力量加强环境法的执行
各国环境法制建设的实践证明，环境法的实施除了依靠政府之外，还要发动和依靠公众。公众参与环境法实施的前提是享有知情权即拥有信息，只有了解和掌握有关环境信息，才能真正拥有参与权、监督权。
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