按：随着我国志愿服务事业的迅速发展，有关志愿服务立法问题已经引起社会各界，特别是志愿组织的密切关注。到目前为止，我国还没有专门的志愿服务国家立法，有关志愿组织的管理和登记都是包括在社会团体管理法规中。本刊特刊登两篇有关我国社会团体管理法规方面的文章，一篇是北京大学法学院葛云松博士的《非营利组织发展的法律环境》，该文主要从学术角度分析了我国社会团体管理中的有关法规问题；另外一篇的作者是国家民政部社会团体管理局副局长李勇先生，李勇先生的《非营利组织登记管理的法律环境》主要从实际发展的角度阐述了有关社会团体法律法规和行政管理。它们对于我们理解有关志愿服务立法会有所帮助和启发。由于篇幅所限，我们在编辑过程中对他们的文章有所删略。

　　作者：李勇/民政部民间组织管理局副局长

　　一、 登记管理方面的法规

　　（一）社会团体
　　中国社团的行政管理体制可以概括为"归口登记，双重负责，分级管理"。
　　所谓"归口登记"是指社团统一由国务院民政部门和地方县以上各级民政部门登记。其它任何部门无权登记社会团体，颁发《社会团体法人登记证书》。经合法登记的社会团体，就有了法人地位，具备了民事主体的资格，依法享有民事权利，承担民事义务，作为民事主体参加各种活动。并不是所有的社会团体都须进行登记。免于登记的团体有三类：
　　（1）参加中国人民政治协商会议的8个人民团体。
　　（2）由国务院机构编制机关核定，并经国务院批准免予登记的团体。
　　（3）机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立，在本单位内部活动的团体。这种内部团体并非真正的社会团体。另外还有一种只需备案的社会团体，就是那些法律、法规规定的，自成立之日起具备法律地位、具有法人资格的社会团体。

　　"双重负责"是指每一个社会团体都要接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。《社会团体登记管理条例》规定：国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体和民办非企业单位登记管理机关，跨行政区域的社会团体和民办非企业单位由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。同时国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体和民办非企业单位业务主管单位。登记管理机关的职责是负责社会团体的成立、变更、注销登记或者备案；对社会团体实施年度检查；对社会团体违反条例的问题进行监督检查，并给予行政处罚。业务主管单位的职责是负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；会同有关机关指导社会团体的清算事宜。

　　"分级管理"是指县级以上各登记管理机关和业务主管单位对社会团体进行管理。全国性社团由民政部登记；地方性社团由县以上各级地方政府民政部门登记，由相应的部门作业务主管单位。分级管理并不表明社团有级别，只表明社团的会员来源和活动范围。全国性社会团体可以在全国范围内发展会员，在全国范围内活动，地方性社团只能在相应的区域内发展会员、开展活动。

　　一个社团在民政部门登记后，就获得了独立的法人地位，依法享有民事权利，承担民事义务，不论它是在哪一级登记管理机关登记的，不论是全国性的还是地方性的，业务主管单位是哪一级政府主管部门，也不论会员多少，规模大小。社团的地位是相同的，是平等的民事主体，没有权利大小之分，互相之间也没有隶属关系，没有领导和被领导的关系。当然，这并不排斥它们之间的协作。社团还可以作为团体会员加入另外一个社团，按照章程的规定，承担会员的义务，享有会员的权利。

　　成立社会团体必须具备下列条件：
　　（1）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；（2）有规范的名称和相应的组织机构；
　　（3）有固定的住所；
　　（4）有与其业务活动相适应的专职工作人员；
　　（5）有合法资产和经费来源。全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；
　　（6）有独立承担民事责任的能力。

　　除了规定了社会团体成立的条件外，中国政府还规定了不予批准的情况：
　　（1）有根据证明申请筹备的社会团体的宗旨、业务范围不符合本条例第四条的规定的；
　　（2）在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的；
　　（3）在发起人、拟任负责人不存在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚，或者不具有完全民事行为能力的；
　　（4）在申请筹备时弄虚作假的；
　　（5）有法律、行政法规禁止的其他情形。

　　社会团体在申请成立时，要向登记管理机关提交下列文件：申请书；业务主管单位的批准文件；验资报告、场所使用权证明；发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明；章程草案。登记管理机关在自收到上述所列全部有效文件之日起60日，作出批准或者不批准筹备的决定；不批准的，应当向发起人说明理由。如果超过60日或者对登记管理机关不批准决定不服的，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，社会团体可以提起行政复议或行政诉讼。

　　当然，成立程序除了对登记管理机关进行限定外，还有对社会团体自身的限定。《社会团体登记管理条例》中规定，"筹备成立的社会团体，应当自登记管理机关批准筹备成立之日起6个月内召开会员大会或者会员代表大会，通过章程，产生执行机构、负责人和法定代表人，并向登记管理机关申请成立登记，筹备期间不得开展筹备以外的活动"。同时，"社会团体的法定代表人，不得同时担任其他社会团体的法定代表人"。

　　社会团体下设分支机构、代表机构和办事机构。社会团体分支机构，是社会团体根据开展活动的需要，依据业务范围的划分或者会员组成的特点，设立的专门从事该社会团体某项业务活动的机构。社会团体的代表机构，是社会团体在住所以外属于其活动区域内设置的代表该社会团体开展活动、承办该社会团体交办事项的机构。《社会团体登记管理条例》第十九条第二条款规定"社会团体分支机构、代表机构是社会团体的组成部分，不具有法人资格，应当按照其所属于的社会团体的章程所规定的宗旨和业务范围，在该社会团体授权的范围内开展活动、发展会员。"办事机构是社会团体内部设立的承办社团日常事务的机构，如秘书处、办公室。不论是分支机构、代表机构，还是办事机构，都是社会团体的内部机构，不具有法人地位，必须接受社会团体的领导，完成社会团体交办的任务。现行的管理体制，对分支结构、代表机构实行登记制，对办事机构实行备案制。

　　社会团体的登记事项、备案事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记。社会团体修改章程，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，报登记管理机关核准。

　　社会团体有下列情形可以注销：完成社会团体章程规定的宗旨的；自行解散的；分立、合并的；由于其他原因终止的。并规定社会团体应该在登记管理部门进行注销登记。注销的程序有三步：
　　（1）社会团体办理注销登记前，应当在业务主管单位和其他有关机关的指导下，成立清算组织，完成清算工作。清算期间，社会团体不得开展清算以外的活动。这条规定是与《民法通则》第40条相衔接的，《民法通则》第40条规定"法人终止，应当依法进行清算，停止清算范围外的活动"。
　　（2）社会团体法定代表人或者负责人应当自完成清算之日起１５日内，向登记管理机关办理注销登记。办理注销登记，须提交注销登记申请书、业务主管单位的审查文件和清算报告。 登记管理机关准予注销登记的，发给注销证明文件，收缴登记证书、印章和财务凭证。
　　（3）由登记管理机关予以公告。

　　社会团体撤销其所属分支机构、代表机构的，经业务主管单位审查同意后，办理注销手续。社会团体注销的，其所属分支机构、代表机构同时注销。 社会团体注销后的剩余财产，按照国家有关规定办理。这些剩余财产无须归还原来的捐赠人。

　　在政府部门对社会团体进行管理的过程中，最容易产生政府工作人员滥用职权的现象。因此规定，登记管理机关、业务主管单位的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

　　为了防止对政府部门正常管理产生不良影响，也为了保持社会团体的独立性，中国政府下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，对党政机关领导干部兼任社会团体领导职务做了比较严格的限定。

　　对社会团体的下列违法行为应予处罚：
　　（1）社会团体在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者业务主管单位撤销批准的，由登记管理机关予以撤销登记。另外，对于社会团体来说，如果自取得《社会团体法人登记证书》之日起１年未开展活动的，由登记管理机关予以撤销登记。
　　（2）社会团体有下列情形之一的，由登记管理机关予以警告，责令改正，可以限期停止活动（对于社会团体来说，还可以责令撤换直接负责的主管人员）；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》，或者出租、出借社会团体印章的；超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的；拒不接受或者不按照规定接受监督检查的； 不按照规定办理变更登记的； 擅自设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机构疏于管理，造成严重后果的；从事营利性的经营活动的； 侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的； 违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。 对上述违法行为，有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额１倍以上３倍以下或者违法所得３倍以上５倍以下的罚款。
　　未经登记，擅自以社会团体名义进行活动的，未经批准，擅自开展筹备活动或者被撤销登记，继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。

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