作为中国最早成立的草根组织之一，红枫中心在今年迎来了她20岁的生日。然而在成立之初，由于找不到业务主管单位，红枫中心只好挂靠在工商部门。其实像红枫中心的这种找不到主管单位的遭遇并不是个案。据学者估计，活跃在基层、找不到主管单位、未纳入登记管理的所谓“草根组织”全国约有80到100万个。
     上述数据反映了中国社会组织发展的一个现实：由于登记的复杂性，很多社会组织选择不登记，而实际上在开展活动。
     12月13日，在北京大学法学院非营利组织法研究中心召开的“非营利组织培育发展与监督管理”研讨会上，与会的专家、学者就改革现行的双重管理体制进行了研究和讨论。专家认为，取消现行的双重管理体制，采取单一制登记管理制度，采用分级分类管理的办法，让众多“潜水”的NGO浮出水面，这样才能促进中国社会组织健康有序发展。  
全国性的NGO监管体系
　　改革开放以来，我国社会组织较快发展，截至2008年6月底，登记注册的社会组织总量已经超过38.6万个，其中社会团体21.1万，民办非企业单位17.4万，基金会1392个，比1988年增长了87倍，年均增长40％多。而县以下社会组织数量接近总量的60％。
     我国社会组织管理实行的是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。
     世界与中国研究所所长李凡认为，基于中国现行双重管理体制的弊端，应该取消这种管理制度，采取单一制的登记办法。“公民要成立社会组织，需申明成立组织的目的和宗旨、组织内部管理和运作的规定、组成人员的身份证明、组织的活动场所、活动方式、资金来源等，就可以直接到民政部门登记，不必再有业务主管部门。”
     此前，民政部民间组织管理局局长孙伟林在一次会议上透露，民政部正尝试着同时承担登记机关和主管机构双重角色。这一消息使许多社会组织看到了管理体制变革的希望。
     双重管理体制产生于上个世纪80年代后期，是民政部门在社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排，后来逐步发展成为我国社会组织管理的一项基本体制。清华大学NGO研究所所长王名教授建议，在现行的民政部门社会组织管理系统基础上，筹建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会，并建立全国性的社会组织监管体系。将现行的业务主管单位以及其他各相关部门行使的对于社会组织的监管职能，逐步统一到社会组织监管委员会的体制下，建立一个统一的、权威的社会组织监管体系。一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕社会组织监管问题的关系、权责和利益，另一方面统一信息、统一政令，将我国境内的所有社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。“英国慈善委员会的经验很值得我们借鉴。”王名表示。
　 据了解，英国慈善委员会是一个有着150年历史的官方机构，依据英国慈善法设立。委员会由英国财政全额拨款，其运作管理独立于政府机构和议会治外。慈善委员会在全英各地设有办事处，有专职职员1600多人，其主要职责是登记注册、咨询监督、制定部分法规、执法托管。
     “取消双重管理并不是取消政府其他部门的管理职责，而是强调政府各部门在各自的职权范围内，对社会组织的活动进行管理。”北京大学法学院非营利组织法研究中心副主任刘培峰说。
建立分级分类管理制度
     有专家表示，现行的双重管理体制在本质上将政府和社会组织置于相互对立的关系上，如何改革管理体制，更好地发挥社会组织的积极作用。分类分级的新型管理办法是一个选择。
     李凡认为，采取单一制的登记办法，“可以在不同的社会政府层级中采用不同的类型管理办法，如可以考虑在县（区）一级全部放开社团组织和民办非企业单位的登记；在市和省两级，目前只宜开放民办非企业单位登记，而不开放社团的登记；在中央层面上，社团和民办非企业单位都暂不放开，实行老办法。”李凡表示，这样的办法可以在试行一段时间以后另行重新审议，观察是否有效。
     要改变既有的笼统化和消极型的行政管理体系，就需要采取分类监管的办法。“根据社会组织的活动领域及其功能作用，将其划分为不同的类别，制订不同的法规和相应的制度框架，并采取不同的监管政策。”王名建议，“在这种分类监管的新型体制下，一方面要继续打击、限制和取缔非法的社会组织，一方面要发展一批积极的社会组织，发挥他们应有的作用。”王名说。
     “分类管理建立在对社会组织发展总体态势的可预知的前提之下，因此这种政策的选择前提是让社会组织都可能‘浮出水面’。”刘培峰说。   
相关法规亟待完善
     有效的监管需要法制化管理，而目前社会组织只有行政法规层面的管理条例，在内容上没有包括境外在华社会团体和民办非企业单位，公益事业相关税制和社会保障、志愿服务等方面的立法也存在空白。
     “由于法律法规的缺位，立法和政策的不统一，权力和责任的不均等使得管理部门，尤其是登记管理部门处于一个非常尴尬的地位，规范发展社会组织演变为单纯的管理，影响了政府对社会事务的管理。”刘培峰指出。
     王名表示，首先应当在宪法层面明确提出公益财产保护的原则。其次，在行政法规层面，出台一批依据科学分类形成的体现分类监管原则的专业性的专项法规，“其中包括修订完善现行的《社会团体登记条例》和《民办非企业单位暂行条例》两个主要条例。颁布关于行业协会、慈善组织、公益医疗机构等专业性强的社会组织的专项管理条例，逐步形成分类监管的行政法规体系。”  
     在完善宪法层面和行政法规层面法律的基础上，王名指出，要努力研究制订我国社会组织发展的基本法。“基本法对社会组织的分类、登记监管、行政指导、社会监督、税收减免、政府采购等各个方面作出原则性的规定，用以指导各项专门的行政法规。”
     而在与社会组织税收优惠有关的法律法规方面，刘培峰认为，虽然新的税收法律已经对社会组织和捐赠企业与个人提供较为优厚的税收政策，但是现有的税收优惠政策是特惠制而非普惠制，得到优惠的社会组织集中于少数的社会组织，“因此与社会组织相关的税收优惠措施的落实，以及公益认定就应当进入立法和公共政策的视野。”刘培峰说。