完善流域水污染防治体制机制的建议

作者:姬鹏程 孙…    文章来源:宏观经济研究    点击数:1853    更新时间:2010/1/6
    近年来,在科学发展观指引下,我国流域水污染防治工作得到逐步加强,在推进重点治污工程建设的同时,更加注重流域污染防治管理体制和运行机制的完善,注重行政、经济、法律与工程技术手段的综合运用与协调配合。从2007年开始,全国开始出现污染减排“双下降”的趋势,重点流域水污染防治工作取得新的进展,体制机制在流域水污染治理中的作用逐步凸现。随着我国工业化、城市化进入快速发展时期,流域水污染防治目标与转变经济发展方式、建设资源节约和环境友好型社会的要求还有相当大的差距,特别是一些长期存在的体制性障碍和机制不活的问题亟待解决,加快建立与我国社会主义市场经济体制相适应的流域水污染防治体制机制,任务艰巨,意义重大。

一、当前流域水污染防治体制机制存在的几个主要问题

    目前,我国流域水污染防治还存在诸多问题,政策与法规体系尚不健全,资金投入不足,公众参与缺乏,技术支撑体系薄弱等等,但最根本的问题还是管理体制没有完全理顺,运行机制不够协调,突出表现在以下几个方面:

(一)部门协调问题未根本解决,运转有效的统一综合治理机制尚未形成

    流域水污染防治是个典型的涉及多个部门的事情,在现有的流域水污染管理体制框架中,有环保、水利、发改、建设等数个部门参与,以环保部门为主。多部门协作本身并不是问题的根源,目前的问题是,以环保为主的这个作用没有充分发挥出来,部门冲突、特别是环保部门与水利部门在流域水污染防治领域缺乏更有效协作,已成为流域水污染防治管理面临的主要体制问题之一。水利和环保的部门冲突在流域管理中有集中体现,涉及规划、水质监测、机构、水量调配和污染物总量控制、跨界污染管理监督、水污染纠纷调处等多个方面。在流域管理上,双重管理体制矛盾突出,如七大流域管理机构均设置了水资源保护局,名义上接受水利部和国家环境保护部①的双重领导,但事实上是水利部派出机构的性质,这制约了流域机构在水污染防治方面的作用。从部分流域的管理实践来看,目前部门协调的难度要高于地区协调的难度。淮河十几年的治污实践表明,环保和水利两部门共同牵头的领导小组有名无实,是“十年淮河治污”效果不佳的重要体制原因之一。

(二)中央与地方在污染治理上的权责划分和监管机制尚不健全

    在中央和地方关于水污染防治的管理关系上,我国实行分级管理,即以行政区划为单位,各区域的环保部门承担主要的水污染防治职责,而上级环保部门对地方环保局只有指导权。由于地方环保部门是地方政府的职能部门,导致它容易成为地方利益的工具,不论是数据监测、污染控制,还是建设项目审批上都要被地方政府左右,而上级环保部门的监督也无法逾越当地政府的权威,如被国家环保部门责令关闭的企业却为当地政府庇护。国家环保总局对地方环境管理的监督尚无力打破地方保护主义。在现行的以GDP为核心的政绩考核指挥棒下,地方政府往往以经济发展作为优先考虑,对国务院制定和颁布的环境政策难以落实到位。近两年来,国家环保总局加大了对地方的监管力度,相继推出了“区域限批”和“流域限批”等强有力的行政惩罚手段。但从长期来看,需要建立健全流域省界断面水质责任制和污染物总量控制排放责任制,使中央奖惩地方的标准明确、公开、公平,为地方的水污染治理工作提供稳定的预期和长期的激励。

(三)流域管理体制与区域管理体制结合不够

    我国经济社会管理体制是按照行政单元划分的区域管理体制。流域管理有其自身的特点和规律,无论是水资源管理,还是水污染防治管理,都需要以流域为单元统筹规划和治理。新《水法》规定,水资源管理实行“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制。我国目前的水污染防治管理体制是以行政区域管理为主的,流域水污染防治管理十分薄弱,在体制安排上存在较大缺陷。虽然《水污染防治法》也强调了水污染防治中流域管理的重要性,但实践中水污染防治主要是“以地方行政区域管理为中心”的分割管理。例如,主要污染物减排的约束性指标是按省区分解的,并未分解到各流域。这种忽视流域的污染指标分解方法科学性不足,无法有效地将水污染减排与流域环境质量的改善建立联系,容易形成各行政区污染责任不清,相互推诿责任,导致严重的越界水污染问题。

(四)政策体系还不完善,手段还不尽协调

    首先,流域水污染防治政策侧重末端治理,从源头预防的政策较少。排污收费、总量控制、排污许可证制度等都是针对污染物的末端治理。环境影响评价制度和“三同时”制度虽然是针对源头预防的,但其对象目前基本只涉及具体的建设项目。国家的重大计划、规划、产业政策中,预防水污染尚未成为政策制定时的主要考虑因素。其次,行政手段多,经济激励政策少。我国环境管理主要还是依靠命令控制型政策和行政手段,从“环评风暴”到“区域限批”,再到“流域限批”,虽然也有效果,但单纯依靠政府的行政手段来控制排污的做法,已不能解决当前我国复杂的水污染问题,尤其是跨行政区域的流域污染问题,必须综合运用行政、价格、税收、财政、信贷、收费、保险等多种政策和手段。第三,有关政策手段之间不够协调。如水利部编制“水功能区划”,国家环保总局编制“水环境功能区划”,对同一流域,水利部门制定水资源保护规划,环保部门制定水污染防治规划,渔业部门制定渔业发展规划,交通部门制定水运规划,这些规划都与水污染防治相关,但有关规定却往往不协调。环保和城建部门在排污费和污水处理费上也还存在不协调的地方。第四,注重工业领域的水污染治理,城市水污染防治和农业面源污染治理领域的政策有待加强。农村面源污染防治的相关政策制定已严重滞后。

(五)适应市场经济体制的流域治理地区协调与合作机制还不健全

    源于长期中央集权制的影响,政府间关系主要是自上而下的治理结构,区域之间一直缺乏合作的传统。只是近些年来随着市场经济的发展和区域经济一体化进程的加快,跨区域的经济合作才有了一定的发展,而跨区域的环境合作才刚刚开始起步。目前的困境是,一方面中央政府还没有为跨区域的合作(包括环境合作)提供一套切实可行的制度框架,地区之间的合作缺乏制度依据,也缺乏有效的议事程序和争端解决办法;另一方面,现有的合作关系并不是建立在市场机制基础上的,导致流域内的地区合作缺乏动力机制。例如一些流域虽然建立了领导小组或者引入了联席会议,但关系松散,尚不能相互激励和约束。跨地区的流域污染防治共建共享平台尚未建立,信息公开和通报制度不健全,不能确保流域各地区及时获得准确、必要的水量和水质信息。补偿机制是市场条件下实现跨行政区合作的重要制度安排,目前我国在跨行政区的补偿机制方面还十分薄弱。此外,流域水污染管理缺失的机制还有预警和应急管理制度,污染损害保险制度,下游地区要求上游地区采取措施的制度等。

(六)对污染排放的监管体制效力不高,执行不到位

    排污企业的监管主体是地方政府。很多排污企业有法不依、超标排放,“违法成本低,守法成本高”,这些现象有法制不健全的原因,但根子是地方政府执法不力、监管不力。国家法律对水污染管理责任的划分,在《环境保护法》中有明确规定,如果各级地方政府都能严格履行其法定的环境监管职责,重点流域的水环境形势不至于愈发严峻。现实中部分地方政府只顾眼前的经济利益,甚至与排污企业之间存在利益勾连,导致对企业的污染监管力度有限,对很多水污染违法事件往往是大事化小,小事化了。地方环保部门在财政经费以及人事上对于地方政府都有很强的依附性,虽然有大量关于环境保护、企业排污、严格执法方面的规定,环保目标也只好让位于经济发展目标。目前治污的大部分环节由行政主体来承担,使得地方政府常常既是运动员又是裁判员,也是导致监管失效的重要原因。此外,地方政府在促进当地产业结构调整方面的动力往往不足,而发展环境友好型产业是减缓水环境污染的根本途径之一。如果环保目标不能真正纳入地方政府的绩效考核范围,问责机制不能有效发挥作用,上述现象就很难从根本上改变。

二、近期推进流域水污染防治体制机制改革的总体设想

    我国流域水污染防治体制改革任务十分艰巨和复杂,改革进程需要分步推进。我们的研究认为,近期目标是,建立流域管理与行政区域管理相结合的水污染防治综合管理体制,加强流域各方的对话与协商,扩大民主协商的范围和程度,建立流域、行政区域和部门的协商协调平台,进一步合理划分事权,统筹流域水资源保护和水污染防治工作,全面促进流域水环境综合治理能力的增强。管理体制是改革的重点内容是,旨在建立“监管有力和权责明确、流域管理与行政区域管理相结合、部门协作和区域协调”的新体制。近期重点是建立跨部门、跨行政区域的高层次协调机构或机制。

    管理机制安排是落实管理体制的具体途径。机制建设和创新旨在建立有效监管、事权清晰、经济激励、社会参与的新机制,包括地方政府官员环保问责制,跨行政区环境合作机制,统一的信息监测和发布机制,经济激励机制,产业和企业监管机制,信息披露和公众参与机制等方面。鉴于我国幅员辽阔,流域众多,要分步加快体制机制创新,鼓励实践多种行之有效的流域水污染治理模式。

三、完善流域水污染防治体制机制的几点建议

(一)逐步理顺流域水污染防治行政管理体制,增强环境治理的政府职能

    以建立社会主义公共行政管理体制为长远目标,分步推进流域水污染防治管理机构改革。首先是在立足完善现有机构体系基础上,加强部门协调协作。特别是要理清各部门在水污染防治方面的职责,包括水质管理与监测、水环境功能区划、水功能区划、流域水资源保护管理机构的关系等。环保部门作为水污染防治的行政主管部门,应进一步加强监督执法职能。以环保部门牵头,其他部门积极参与水污染防治,各部门加强沟通、协调和配合。具体实施途径可以通过在机构改革中调整“三定”方案来解决。与中央确立的大部制改革相适应,提升环境监管的部门职能。② 但各部门权力的划分应当清晰,避免职能交叉和重叠。部门的权力和义务应当均衡,制衡机制必须建立起来,对于行政不作为和渎职现象,应有必要的惩罚措施。为了实现国家部门间的协调,可考虑在中央层面建立部门协调机制,统一协调部门与地区在流域管理中的规划、标准和政策制定中的重大问题。随着中央与地方关系的调整,流域管理机构的运作应逐步实现流域管理决策权和执行权的分离。通过立法授权建立以利益相关方为主的现代流域机构。流域机构作为流域管理最重要的决策机构,独立于任何国家机关,主要依据相关法规、规划以及国务院分配给流域组织的任务开展工作。流域机构由流域内的主要利益相关者代表组成,以规划、报告和协调为主要职责。流域内的地方政府及其职能部门作为执行机构,负责实施流域管理委员会的各项决策。从较长时期来看,还可以逐步将环境监察职能纳入垂直管理体制,避免地方政府对环境监察的过多干扰。

(二)建立常态化的流域水污染防治监测评价制度,健全以地方政府为主的流域污染治理责任机制

    将流域水污染治理作为贯彻落实科学发展观和树立正确政绩观的重要方面,建立健全地方政府官员环保问责制,加强流域水污染治理政绩考核,切实转变发展方式,实现经济又好又快发展。2008年2月,国家环保总局牵头组织了淮河流域污染治理核查,对淮河流域的山东、河南、安徽、江苏几省进行考核检查,实践证明通过签订责任书、落实检查责任制,对于流域水污染防治能起到较好的成效。在此基础上,应将临时性的检查上升为制度化的监测评价,建立常态化、规范化的制度。建立问责指标体系,层层落实环保责任。将环保目标考核纳入地方各级官员的任期绩效考核和干部任用考察。建立科学的环保问责指标体系,具体指标包括:水污染物总量控制指标、节水指标、跨省断面和行政区域内重点水功能区断面水质指标(氨氮、总磷、COD等)、工业污染物排放稳定达标率、城市污水处理率、城市污水处理厂排放稳定达标率、规模化畜禽养殖和水产养殖规模、农村生活垃圾收集率、城镇生活污水处理率等。规范问责程序,健全问责制度,尽快实现环保问责的常态化、程序化和制度化,要特别加强对重大污染事故的问责力度。

(三)充分发挥市场机制在流域污染治理中的作用,形成流域水污染治理的内生发展机制

    流域污染治理要与完善我国社会主义市场经济体制相适应,加快水污染治理工程投融资体制改革和运行管理机制创新,建立促进环境友好型社会建设的资源环境税收政策和消费政策。完善水价形成机制和排污收费制度。逐步提高水利工程供水水价,合理调整城市供水价格和污水处理费,提高水资源费征收标准。城市生活用水推进阶梯式水价,工业用水实行超定额累进加价制度。将污水处理费作为行政事业性收费,由政府实行强制征收,财政专户管理。除法律、行政法规和国务院另有规定外,任何单位和个人不得减免污水处理费。征收的污水处理费不足以补偿污水处理厂运行维护成本并使企业合理盈利的,由当地政府财政补足。污水处理费必须优先用于保证处理厂的运转率和稳定达标率,多余部分用于管网的改造和建设。建立公共财政投入污染治理的稳定增长机制。根据发达国家的经验,一个国家在经济高速增长时期,环保投入要在一定时间内持续稳定占到国民生产总值的1.5%,才能有效地控制住污染;达到3.0%才能使环境质量得到明显改善。据有关部门测算,我国重点流域“十一五”期间水污染治理资金总需求约为4000亿至4500亿元,这么大的资金需求量不可能完全靠国家投资来完成,必须拓宽融资渠道,吸纳社会资金参与治污。因此要利用市场机制,推动治污基础设施建设,建议尽快推出实施重点流域污水处理产业发展(投资)基金。推动城市污水和垃圾处理单位加快转制改企,推进污水、垃圾处理体制改革和产业化发展,提高处理厂(场)运行效率。采用公开招标方式,择优选择投资主体和经营单位,实行特许经营,并强化监管。鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营。创新项目建管方式,进一步完善治污项目TOT、BOT等建设管理模式,吸引社会资本参与污水、垃圾处理等基础设施的建设和运营。探索开展排污权交易试点工作。推进排污权有偿取得制度,积极开展排污权交易试点。在控制区与排污总量核定的基础上,做好对企业的排污计量工作,合理分配排污量,合理制定排污有偿使用价格。在同一水功能区的排污企业之间,试点实施排污权交易政策,让企业自主选择,购买排污权还是建治理设施,以降低总的污染治理成本。

(四)增强产业结构调整和区域发展规划的作用,以结构调整为主线,实行流域内门槛统一的产业结构调整政策,从源头上形成企业减少污染排放的长效机制

    完善对工业污染源的监管机制。重新核定工业污染源的排污申报。加强对重点污染企业的在线监测,扩大监控范围,有条件的地区要对重点排污单位安装废水排放在线自动监测装置,及对饮用水水源地及取水口水质的实时监控。增加现场突击检查的频次,加强对污染源的监督检测。严格落实执法监管的各项措施,严厉打击违法排放行为。建立健全企业退出机制,坚决淘汰污染严重企业。提高化工、医药、印染等高污染行业废水排放标准,促使高污染企业主动退出,提高新增高污染项目的进入门槛。尽快出台流域产业导向目录,指导各地区产业结构的转型升级。对不符合产业政策,污染严重的企业坚决予以关闭。在媒体上公布关闭的污染企业名单,接受社会监督。严格执行准入制度,实行区域限批和行业限批。按照各流域和地区的不同功能分区,采取不同的发展和保护策略。对于限制开发区和饮用水水源地保护区,对一切可能产生水体污染的工农业生产全部予以禁止。对于生态功能缓冲区,对重点污染行为予以禁止。在上述两类区域内,应落实区域和行业限批措施。根据各流域的环境容量状况,对生产高污染高风险产品的化工、纺织、印染、造纸等行业实行行业限批。加强工业园区建设。鼓励和引导产品附加值较高、管理完善、发展前景好的企业进入园区发展,理顺产业链,发展循环经济。鼓励流域内的城区外迁企业和批准新上企业进入工业园区、开发区、乡镇工业集中区、循环经济示范区。建立和完善园区污水处理系统,开展园区ISO14000和清洁生产审计,强化生态工业设计,减少整体污染排放。新建园区严格执行环境影响评价制度,严把项目审批关,创建生态工业园。

(五)以互利共赢关系为纽带,建立跨行政区的流域环境合作新机制

    一是建立跨行政区的生态补偿和纠纷调解机制。积极探索建立下游对上游水资源、水环境保护的补偿,上游对下游超标排污或环境责任事故赔偿的双向责任机制。建立健全跨行政区的纠纷调解机制,包括协商机制、仲裁机制、法律诉讼机制等。二是开展跨区域执法合作。建立健全流域管理机构与流域各省区水利、环保部门的联合执法制度;加强行政区域间的执法协作和部门间的行政执法合作,推进综合执法。三是在区域经济合作中加强环境合作。将环境合作纳入区域经济合作框架,统筹考虑经济布局、产业布局和环保基础设施建设。行政区域间在市场准入机制和产业政策等方面加强合作,防止出现因准入门槛、政策尺度的差别而造成的污染转移。在有条件的地区,促进区域间环保基础设施的共建共享。通过设立流域内水资源或污水处理产业投资基金的形式,将地区间松散的行政合作转变为紧密利益联系的经济合作。

(六)建立大型流域性水务集团、实施流域化综合治理试点,将跨界治理责任内部化

    针对我国水务行业区域自治、区域多治的特点,以及现阶段普遍存在的流域水污染治理责任体系错位、协调机制缺乏、监管职能分割、投资浪费等问题,开展建立大型流域性水务集团、实施流域化综合管理试点显得尤为重要。其基本思路是:在行业主管部门的主导与扶持下,选择一到两个流域,如跨省的淮河流域、以省内为主的湘江流域等,提出科学、统一的全流域发展规划,在流域监管基础上加大政府国债投资及转移支付,明确流域化投资者主体地位等方面,开创性提出水务产业流域化综合管理的方案以及相关政策研究。在操作上可以选择国有控股、体制灵活、处理能力大、资金雄厚、运营规范、业务链条齐备等优势的水务企业作为平台,开展实施水务流域化综合管理的试点。试点企业与试点地方政府签订《战略合作协议》,以“整体打包、总揽建设、流域化治理与管理”的思路和方案,积极参与淮河、太湖等流域治理,将属于不同行政区的跨界水污染防治责任转化为大型水务集团的内部责任,探索一条适合我国国情的流域性水务管理新体制和新路子。

(七)加强信息披露和公众参与,形成有利于全社会参与流域水污染治理的体制机制

    加大信息沟通和资源共建共享,建立统一的信息监测和发布机制。环保、水利、发改等部门通力合作,尽快建立统一的江河湖库水功能区监测、水环境监测的方法和评价标准体系。在各大流域构建国家级断面、省级断面、县市断面三级断面监测体系。建立信息公开和发布制度。搭建信息共享平台,建立工作例会制度、流域水量水质信息共享制度以及水污染事故通报制度。将2006年2月发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》上升为条例或法律,切实保障和扩大公众参与。水污染监测信息要通过媒体、网站和公报等形式向社会发布,使公众能及时监督政府和企业的环境行为。流域管理机构、省市水行政主管部门统一发布水文、水功能区水质信息,环境保护主管部门统一发布水环境状况信息。

(八)完善流域水污染防治的法律体系,提高流域水污染治理依法行政的水平

    流域水污染治理需要综合运用行政、经济、法律和社会政策等多种手段,但要减少行政手段的使用,增加经济手段的作用,提高法律手段的力度,从根本上形成依法治污的制度环境。抓紧健全流域水污染治理的相关法律法规,及时修订相关法律和条例,并鼓励颁布地方性法规。发挥流域发展规划的作用,提高规划在流域环境治理中的地位和效力。从我国经济社会发展阶段和环境保护的目标任务出发,要适时调整水污染防治的经济技术标准,重点流域更应提高标准,并建立流域内污染防治标准动态调整机制。对于流域上下游地区之间未能履行治污职责或不作为的问题,要建立必要的法律程序进行约束。 (发改委经济体制与管理研究所)
 
注释:
①原国家环保总局。鉴于本报告研究时间为2008年3月之前,文中仍以国家环保总局的机构名称出现。
②在2008年3月的机构改革方案中,环境监管的部门职能已得到提升。
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