泛珠三角区域内流域水资源立法问题研究

作者:王威    文章来源:改革与战略    点击数:2193    更新时间:2010/7/7

    摘要:文章先对泛珠三角区域合作进行了简要阐述;其次指出泛珠三角区域内水资源保护既有一般流域资源保护的特点,也有自身流域水资源不合理使用的特点,在水资源使用和保护方面目前只重视区域保护而忽视了流域保护;第三,分析了我国目前水资源保护法律现状,指出问题并阐述了流域水资源保护的必要性;第四,在此基础上论述了如何对流域水资源进行保护的措施,提出了在泛珠三角区域合作中可以设置统一的流域水资源保护机构,制定流域水资源保护办法,创建完善的流域水资源保护体系;最后,文章指出,泛珠三角区域内流域水资源保护应该和相毗邻的海域水环境保护相结合,以便保护一个完整的水资源循环生态系统。

    关键词:泛珠三角区域,水资源立法,流域水资源保护机构

    2004年6月1—3日,为期3天的首次“泛珠三角区域合作论坛与发展论坛”在广州召开。泛珠三角区域包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九个省区和香港、澳门两个特别行政区(简称“9+2”)。在这次会议上,“9+2”政府领导共同签署《泛珠三角区域合作框架协议》,确立了合作宗旨、原则、领域及合作机制,尤其在合作领域方面,范围很广,涉及了能源、交通、信息、农业、高科技、资源保护等领域。笔者认为,在泛珠三角区域合作框架内,对流域水资源的保护尤其重要。在泛珠三角区域内,既有珠江流域、长江流域,又和港澳隔海相望,水资源相当丰富。因为内河流域水环境会影响海域环境,为了维护整个水环境生态洁净,笔者认为,在泛珠三角区域内各行政区域应该利用各自优势在流域水资源保护方面进行全方位的合作。

    一、泛珠三角区域内流域水资源保护的特点

    水作为重要的经济资源,是一切生产活动都不能离开的重要条件,在某种意义上讲,水资源不仅与森林、草原、生物、土壤等资源息息相关,而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。泛珠三角流域水资源保护有着自身特点,除了作为一种流域资源共有的特点,比如,泛珠三角流域水资源既是一种环境资源,又是一种经济资源,具有生态系统完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征等之外,还具有与其它流域资源差异之处。泛珠三角区域本身是个发展很不平衡的区域,既有我国比较发达的沿海省份,也有欠发达的中西部省份,在水资源的利用保护方面存在区域性抢夺水资源不平衡现象。在每年的枯水期,珠江入海口处因为长期排放污染物形成了各处潮汐时间不同导致海水无法按同一时间规律进行涨潮和落潮,而其独有的漏斗状入海口又导致含有大量陆域排放污染物的海水无法和外海进行交流,从而形成了珠江入海口处的海水自净能力下降,严重影响了环境。这时,广东省往往要求上游省区放水,形成一定的流量进行冲刷,使入海口处的海水能够和外海进行循环。这就产生了在枯水期,泛珠三角区域内流域资源的公平合理使用问题。而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面,泛珠三角区域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围,由不同的主体分别行使管理权;另一方面,泛珠三角区域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。因为水资源的多重经济价值,就造成地方、部门、个体的利益考虑远远大于整个区域水资源保护的考虑,最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此,我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关,管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此,在泛珠三角区域水资源保护管理体制的构建中,必须从流域管理的特征出发,建立专门的符合流域水资源保护要求的机构,站在全流域水资源保护的高度,摒弃地方观念和部门利益,统一管理泛珠三角流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权,并在此基础上形成分权与平衡机制,确立协调原则和程序,才能真正解决泛珠三角区域内流域水资源保护与可持续发展问题。

    二、加强泛珠三角区域内流域水资源法律保护的必要性

    对泛珠三角区域水资源保护关键就是国家及其行动。只有国家才有强有力的手段进行水资源保护,其中手段之一就是法律武器。因此,制定法律并实施法律对于泛珠三角区域水资源的有效保护是完全必要的,法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国,国家保护自然资源,保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础,国家也已制定了一系列法律法规,基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善,尤其是在对流域水资源保护方面,存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部,它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》和《水土保持法》。从表面上看,这四部法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定,但实际上在立法理论与实践中,这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现如下四个方面。

    1.四部法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定,具有同等法律效力,但从理论与实践上看,水的管理与水土保持,环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级,才有利于对不同的行为形成规范体系。目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。

    2.四部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定,确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门,但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的,立法时缺乏综合平衡,立法时间有先有后,也缺乏通盘考虑,污染防治法早于水法,水法又早于环境保护法,不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则,可操作性不够,缺乏相应的配套法规,特别是缺乏程序性规定,致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。

    3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前各部门的职权都是由各部门自己先制定方案,后报经国务院批准,各部门难免从自身利益出发来考虑问题,从而忽视整体利益,而各部门的权力竞争又造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型:污染管理者、资源开发者、排污者相脱节,管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。

    4.一些管理机构的法律地位不明和职权不定。在四部法律中,关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定,但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定:“……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”而根据我国目前的机构设置,水行政主管部门下设水资源保护机构,根本没有什么水源保护机构;然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看,显然流域水污染防治就是水资源保护机构的职责。由于水资源保护机构的法律地位不明、职责不明,当然无法发挥对泛珠三角区域水资源统一管理的作用,致使流域水资源保护举步维艰。

    正是由于以上四个方面问题的严重存在,才造成了流域水资源保护管理体制的混乱,以致于淮河流域出现严重的水污染时,现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域的水资源保护管理体制,不得已在《淮河流域水污染防治条例》中临时设立淮河流域水资源保护领导小组,授予该小组以行政权,行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。

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