建立京冀水资源补偿机制

长期以来，北京市与河北省的水资源有较强的依赖关系，北京市水资源的一半以上是从冀北无偿调入的。但由于始终没有建立起与区域水资源供求状况相适应、协调上下游发展的水资源补偿机制，既严重限制了上游地区的可持续发展，又导致首都北京的供水安全难以得到有效保障，使该地区成为中国经济社会发展与水资源矛盾最突出的地区。为从根本上协调解决北京和冀北地区水资源矛盾，我们从京冀水资源关系密切的永定河和潮白河流域入手，提出了在京冀地区水资源分配、使用和保护中引入市场机制，通过跨省市平等协商，建立一个以初始水权分配为基础、以水权交易和补偿为手段、以流域水资源一体化管理为保障的京冀水资源补偿机制的建议。

一、京冀水资源现状

(一)水资源严重短缺、生态环境恶化

北京和冀北地区，是典型的资源性缺水地区，区内人均水资源量不足全国平均水平的八分之一。在长达50多年的发展过程中，始终受到缺水的严重困扰和水荒的威胁。冀北地区多年平均人均水资源量不足300立方米，河川径流利用率高达90%，已超过国际生态及环境底线标准(40%)一倍以上；2007年，北京市用水量已超过当地水资源可供量11亿立方米，地下水超采量达到13.97亿立方米，水资源供求严重失衡。由于长期持续超采地下水，北京地区近5年地下水位年均下降速度超过1.1米，地下水资源储量已比20世纪80年代减少约80亿立方米、比60年代减少约100亿立方米。日趋恶化的水资源供求形势，直接影响首都北京国际型宜居城市的建设进程。

北京和冀北地区是典型的水环境脆弱区，区内集中了河流干枯、泉水消失、水土流失、土地沙化、林草退化、水体污染等众多水生态和水环境问题。为消除河流污染、改善生态环境质量，国家和地方进行了长达30多年的重点治理。但直到目前，仍未从根本上恢复北京和冀北地区的生态环境和水环境质量。2007年，北京地区仍有51%的河流断面、20%的湖泊水面、39%的浅层地下淡水区未达到水环境功能区质量标准；冀北地区仍有占流域面积45%的水土流失区、19.6%的重污染河段和80%的城镇污水没有得到治理。官厅水库仍未完全达到饮用水功能标准。脆弱的水环境和区域性贫困，仍然是首都北京供水安全的重大威胁。

(二)无偿调水加剧了冀北地区的贫困

为了满足首都北京的用水需求，国家不断强化永定河、潮白河上游地区的用水约束，持续实施了以增加下泄水量和改善水质为目标的汛期限水、应急调水和水源保护工程。2003〜2007年，官厅和密云两大水库累计从上游地区应急调水6.42亿立方米。据不完全统计，近几年仅从张承地区六座水库应急调水、汛期封堵永定河和潮白河取水口、硬性规定张承地区下泄水量3项强制性措施，每年就造成张承地区直接经济损失10亿多元、间接经济损失80多亿元。10年间，上游地区仅张家口和承德地区为保证北京用水而关停的企业就达520家。这既严重限制了上游地区的自我发展能力，加剧了区域贫困，拉大了区域发展落差，又未能有效保证北京地区的用水安全，首都北京缺水依然。为此，国家不得不投巨资建设南水北调工程。

(三)继续沿用计划经济时期的调水方式

目前北京和冀北地区的水资源管理方式，基本上沿用的是计划经济时期的水资源管理体制和运行机制，主要表现在：流域的主要水资源开发利用和保护工程设施，几乎全部由省级和市级行政区管理调度；流域一体化的水费定价、征收、分配和使用体系至今没有建立，区域间在水价及征收上仍然存在很大差距，水价没有充分反映水的稀缺性，水的价格调节作用难以得到有效发挥；北京和冀北地区仍然沿用由水行政主管部门通过指令性分水计划确定不同水平年各行政区域用水指标的行政计划配置方式，很难调动起用水主体节水、保水和让水的积极性；水资源市场化管理至今未提到流域管理机构的重要议事日程，现行不规范的水使用权流转机制、狭小的补助领域和临时动议式的补助方式，难以有效推动水资源的合理配置；行之有效的水资源和水环境保护补偿机制始终没有建立，水资源保护成本至今没有纳入水资源价格核算体系，上游地区各级各类用水和保水主体为保护水资源而付出的巨大损失没有得到合理补偿；对于因提高污水处理标准而增加的工程投资和运行费用，至今没有明确的补偿办法。正是现行水资源环境管理体制和运行机制的滞后，引发一系列“重开采轻管理、重义务轻责任、重索取轻补偿、重用水轻节水”等不合理倾向的存在和发展，难以调动用水主体节水、让水和保水的积极性，水资源短缺与浪费并存。

二、建立水资源补偿机制的必要性和重要性

(一)建立京冀水资源补偿机制，有利于充分体现上下游的用水权利和水资源价值，充分调动张承地区保水、节水、让水的积极性，有效增加对北京的水资源供给。任何资源使用效率的提高，都是以其权属清晰和可转让性为前提的。只有权属清晰，资源拥有者才具有保护资源的内在动力；只有可转让并使出让方获得必要的转让收益，才能实现资源不断向效率更高的使用者转移，并从整体上强化所有资源使用者节约使用资源的意识和行为。在水资源有偿转让方面，北京和承德市政府合作进行的“稻改旱”试点，虽然这一试点采用的方式还有待完善，但从取得的初步成效中可以看出建立水资源补偿机制对双方的“双赢”效果。从2007年3月开始，北京市与承德市合作实施“稻改旱”试点，按照每亩水稻补贴450元的标准进行补偿。2008年，北京市与承德市再次签订潮白河流域水源保护退稻还田项目补充协议，对潮白河流域实施的“稻改旱”工程提高补助标准，由每亩450元提高到每亩550元。2009年“稻改旱”工程减少了4970万立方米灌溉用水，有效地增加了密云水库入库水量；同时，还减少了化肥使用量1.1万吨，减少除草剂使用量71吨，为保护密云水库水源地，实现了为北京多送水、送好水的目标。

(二)北京市特殊的经济和政治地位，决定了北京地区在未来一个时期仍将是国家经济发展的核心区、现代化建设的重点地区。城市化和工业化进程仍高于其他地区。城市和区域的快速发展，必将进一步扩大对水资源和水环境的需求，有限的水资源总量和水环境容量将承受更大的压力。如果不及时深化永定河和潮白河流域水资源环境管理体制改革，运用市场机制调节水资源供求和配置，即使南水北调中线引江工程建成通水，仍难以用有限的水资源可供量满足无限的用水需求，保障区域的可持续发展。

(三)建立水资源补偿机制，有利于增强冀北贫困地区发展动力，加快消除贫困和产业转型升级步伐，转变发展方式，促进区域协调发展。环京津贫困带人口众多，致贫的重要原因之一就是为保护首都及其他城市的水源和防止风沙危害，国家和地方政府不断加大对这一地区资源开发和工农业生产的限制，不断提高水源保护标准，限制了该地区的经济发展，目前冀北与京津地区的发展差距还在扩大。建立水资源补偿机制，通过制定促进上游地区经济转型、产业替代、技术改造等方面的有关政策和通过资金的转移支付等多种形式对上游地区产业发展机会损失和水资源使用进行补偿，可以有效提高上游地区自我发展能力，加快推进环京津贫困带产业转型，减少贫困的发生，促进这一区域的协调发展。

(四)首都北京所处的永定河和潮白河流域，是全国最具代表性和特殊性的水资源区，功能地位特殊、资源环境脆弱、矛盾问题突出、整治任务艰巨。而且随着用水矛盾日益突出，北京和冀北都有强烈的尽快合理解决水资源问题的愿望，在水资源补偿问题上也有许多相近的认识。因此，在这一流域进行以水资源补偿为突破口的水资源管理体制和运行机制改革试点，条件和时机已经成熟。在这一地区率先进行水资源补偿机制的试点和示范，实施水资源环境管理体制和运行机制综合配套改革，为解决多年来困扰城市和区域发展的水资源环境问题，探索新经验、开拓新思路，对于开创我国水资源开发利用和水环境保护的新局面有重要意义。

三、建立水资源补偿机制的建议

在北京和冀北地区，建立水资源补偿机制，实现水资源的合理配置和高效利用，关键在于深化水资源管理体制和运行机制改革，建立政府和市场双向调节的水资源调度管理机制，从制度和机制上保证水资源的合理分配、使用和保护，逐步形成与市场经济体制相配套的水资源管理体制、分配方式和补偿机制。为此，提出如下建议：

(一)尽快依托海河水利委员会和21世纪首都水资源领导小组，成立由国家发改委、水利部、环保部、北京市和河北省相关主体参加的跨部门、跨省市的“京冀水资源补偿协调领导小组”，作为京冀水资源补偿管理主体，代表国家行使京冀流域水资源管理职责，全权负责京冀流域水资源调查评价、综合规划、初始水权分配、水权转让和补偿等相关事宜，并按照先易后难的原则，在京冀两省市用水关系最直接、矛盾最突出的永定河和潮白河流域开展水资源补偿试点。

(二)在核定流域可分配水资源量的基础上，摈弃硬性规定上游地区下泄水量的做法，按照滨水性、均等化、协调性、可持续、动态化原则，根据流域面积和流域人口比重分配京冀各自初始水权份额。初步核算，2006年京冀永定河流域可分配水资源量为1.28亿立方米，潮白河流域可分配水资源量为4.09亿立方米，合计5.37亿立方米；北京市永定河流域初始水权为28%、潮白河流域初始水权为49%，相应地河北省永定河流域初始水权为72%、潮白河流域初始水权为51%。

(三)按照公平和效率相结合、有偿转让和合理补偿、水量和水质并重的原则，通过平等协商，建立以初始水权为基础、以年度出入境水量实际监测数据为依据的水资源使用权转让机制和转让水量测度办法。初步核算，2006年河北永定河流域向北京实际转让水量0.72亿立方米、潮白河流域实际转让水量3.39亿立方米，两流域合计实际转让水量为4.11亿立方米。

(四)运用成本法，按照上下游共同合理负担的原则，核算上游地区因转让水资源而遭受的损失或支付的成本，并以此作为京冀双方协商确定水资源转让补偿价格标准的依据。采用近10年基础数据初步核算，2006年冀北地区因转让水资源而遭受的实际损失(包括水资源费损失、水源保护直接投资、关停高耗水企业及限制高耗水产业发展损失等)为2.60元/立方米。若以此作为补偿标准，按照上述实际转让水量，2006年北京地区应为受让4.11亿立方米水资源向冀北地区支付约10.7亿元补偿。

需要说明的是：

1.上述补偿标准(2.60元/立方米)并不包含冀北地区因转让水资源而引致的机会损失，但这种机会损失是客观存在的(初步核算，2006年冀北地区因转让水资源而引致的机会损失为17.70元/立方米)。同时也未包含国家为保护北京水源而在冀北地区的产业发展、生态建设、节水治污、扶贫开发等投资。因此，按照这一价格补偿的前提条件是，国家对冀北地区的现有各项投资在领域上不收缩、规模上不减少。

2.上述补偿标准(2.60元/立方米)远低于北京市目前执行的居民用水价格和平均水价，通过供水部门内部挖潜和适度提高现行供水价格(或征收水资源补偿费)，是完全可以消化的。而且，目前北京市居民水费负担远低于国际公认3%(人均水费支出占人均可支配收入的比重)的平均负担水平，是可以承受的；同时，这一价格也远低于未来“南水北调”工程供水价格和目前可以达到的海水淡化水价格，因此在目前和未来一个时期北京市可选择的外部水源中，就机会成本或经济性而言，按这一标准补偿是合算的。

(五)鉴于补偿资金的有限性和保护领域的广泛关联性，补偿资金的使用既要有利于保护上游地区城乡居民、企业、政府等涉水主体的积极性和热情，又必须防止补偿资金过多转化为消费性支出，保证补偿资金能够有效地用于上游地区水资源保护和建设。因此，有必要根据补偿目的和上游地区面临的主要涉水问题，对补偿资金的使用方向做出明确界定。现阶段，补偿资金应主要用于农户生产损失补偿、高耗水产业转型、节水工程建设、农牧民素质教育、农牧民最低生活保障及农牧业设施建设等。

(六)按照“有利于上游地区经济转型，有利于提高上游地区自我发展能力，有利于持续有效保护和节约水资源，长期稳定、灵活多样、简便易行”的原则，合理选择并不断创新多种有效补偿方式及其组合。目前，可考虑资金补偿、项目补偿、智力补偿、共建园区等补偿方式。

(七)尽快建立流域经济社会统计制度、流域水资源统计监测制度、流域生态建设投入和运行费用统计制度，建设流域跨省界断面水文水质监测设施，为流域水资源补偿机制的建立、实施和顺利运行创造必要的软硬件条件。

(作者单位： 河北省发改委宏观经济研究所。)