污水处理厂怎样才能名副其实？

　　阅读提示 部分县市污水处理厂技术人员严重不足，有的污水处理厂甚至没有建化验室，难以保证污水处理设施运行的稳定性和可靠性。
　　
　　刘泉红
　　
　　 污水处理设施是市政基础设施的重要组成部分，其良好运行对于改善城镇及其周边生态环境、维护城市基本功能，促进人与自然和谐相处、经济社会协调发展都具有十分重要的意义。大力推进污水处理体制改革和监管机制创新，对城市污水处理实行市场化、产业化运作，有效加强行业监管，是促进城市污水处理产业可持续发展的必然选择。
　　
　　 未来改革与完善监管面临三大矛盾
　　
　　 运营体制改革相对滞后与行业较快发展的矛盾。
　　 虽然行业发展很快，但运营体制改革的步伐要慢于设施建设的速度。目前，我国城市污水处理设施主要还是由政府投资和国有企事业单位经营，大部分污水处理厂仍由政府直接或间接管理。这与实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的目标仍有很大差距。政府与企业的责任不清，政府往往直接干预企业经营活动，同时又担当市场监管的责任；而污水处理企业缺乏必要的自主决策权，难以遵循市场经济规律，通过加强管理提高效益在市场竞争中求得生存，对成本缺乏自我约束机制。
　　 污水处理设施相对不足与发展需求的矛盾。
　　 相对于普遍服务的需求，污水处理设施建设仍显不足。具体表现，一是区域发展不平衡，城乡差距明显。二是配套管网建设严重滞后，造成处理能力闲置，投资浪费。一些城市只有污水处理厂，而管网建设一片空白，直接影响到污水的收集和污水处理能力的发挥。三是从小城镇的情况看来，也是设施建设严重不足与重复建设并存。污水肆意排放现象普遍，水环境污染问题突出，给城镇居民生活、生产环境和身体健康造成了一定影响。与此同时，受行政区划和管理体制制约，污水处理设施规划建设基本上是各自为政、独立设置，很难与周边的大中城市或相邻城镇进行统一协调考虑，从而难以实现污水处理设施的共享共用和有效资源的合理配置，大大降低了污水处理设施的运行效率，使得投资效益难以充分发挥。四是污泥处理处置设施建设缓慢。目前全国近80%的污泥没有得到稳定化、无害化处理处置，绝大部分污泥都是送往垃圾处理厂简单填埋。
　　 运营效率低下与监管能力不强的矛盾。
　　 污水处理作为一种市政公用事业，也面临着如何进行合理的成本控制，同时保障普遍服务水平、质量，实现社会效益最大化之间的矛盾。既要有外部的监管，也要有内部控制成本的内在动力和约束机制，在控制成本的前提下，保证服务质量不下降。但现实情况是，一方面，由于资金不到位、地方政府重视程度不够、人员配置不合理等问题，污水处理运营效率低下的问题没有得到根本解决。另一方面，许多地方还没有建立健全专门的污水水质监测机构，难以对处理厂进出水水质进行有效监管。部分县市污水处理厂技术人员严重不足，有的污水处理厂甚至没有建化验室，即使有化验室的其化验制度也有很多不完善的地方，不能严格按照要求的检验项目和频次进行化验分析，难以保证污水处理设施运行的稳定性和可靠性。
　　
　　怎样科学规划改革与监管？
　　
　　 要在对行业技术经济特征科学把握的基础上，合理设定我国污水处理行业未来改革与监管所要达到的目标，明确改革发展的总体方向，选择合理的实现途径。
　　 行业技术经济特征分析。
　　 显而易见，污水处理行业的大部分资产具有很强的专用性，与其他自然垄断行业相比，具有更为显著的沉淀成本特征，其运营成本在总成本中所占的比重较低，因而存在明显的规模经济特征。其产业集中度越高，规模经济效应就越显著，因而必须避免行业过度竞争。而且，作为典型的市政公用事业，污水处理行业具有显著的公益性特征。在其运营过程中，要同时兼顾社会效益与经济效益，必须更加注重运营过程中的安全性、可靠性，把社会效益放到首位。同时，“谁污染、谁付费”原则下污水处理收费制度的推行又使得行业的市场化取向改革成为可能。
　　 关于改革与监管目标的建议。
　　 未来我国污水处理行业改革与监管要达到的目标是：以提高效率为出发点，以保障污水处理质量为根本，适当追求运营收益，打破国有垄断格局，允许国有、民营、外资公平竞争，随着改革进程逐步完善监管机制及价格形成机制，通过特许经营权投标和设置标杆处理价格等方式，探索采取激励性监管等方式完善行业监管。促进城市污水处理产业朝着投资主体多元化、服务社会化、运行市场化、管理企业化的方向发展，提升污水处理质量，降低运行成本，实现经济效益和社会效益的均衡。
　　 关于改革与监管方向、路径选择的建议。
　　 基于对行业技术经济特征的分析，我们提出我国城市污水处理体制改革与完善监管的总体方向是：加快投融资体制和运营管理体制改革，发挥市场对污水处理资源配置的基础性作用。采取积极的投融资政策，发挥市场竞争和激励机制作用，改变现行单一的政府投资和运营管理模式，实现投资多元化和城市污水处理设施运营管理的企业化、市场化和产业化。
　　 相应的路径选择：
　　 ――建设投资方面，变政府为主为社会力量为主。在继续加大政府财政投入的同时，应当充分利用市场机制，建立多元化投资体制，推进城市污水处理的产业化发展。改变以往政府在城市污水处理建设中的主导地位，逐步让社会力量成为建设的主体。政府投入的建设资金主要发挥引导作用，鼓励社会资本参与城市污水处理设施建设。在实践中有些地方创造的“社会建厂，政府配网，加强监管，按处理量付费”的政企合作模式值得推广。
　　 ――运营方面，变政府主导为企业化运营。坚持政事分开，政企分开的原则，按照建立现代企业制度的要求，对城市污水处理厂进行企业化改造，并彻底与地方政府脱钩。严格规范改制操作程序，切实做到国有资产不流失，职工合法权益不受侵害。各级主管部门应改变对城市污水处理行业直接管理的模式，把工作重点转移到市场监管等方面来。
　　 ――价格形成机制方面，按照“保本微利”的原则，通过特许经营、最高限价、地区间竞争（标杆定价）等方式逐步形成较为合理的定价机制。
　　 ――监管与考核方面，变临时为常态。尽快建立起“事先、事中、事后”为一体的常态监管机制，完善政策法规体系，改革监管体制，提高监管人员素质和管理水平，实现政府有关主管部门对城市污水处理设施的全程监控，形成灵敏、高效、准确的监管机制。改变对城市污水处理厂的考核方式，变以量为主为量质结合为主，把主要污染物削减效率作为评价城市污水处理成效的主要指标，进一步加大对违法违规行为的处罚力度。
　　
　　 推进改革与完善监管的对策建议
　　
　　 针对行业发展及改革和监管存在的突出问题，建议从政府职能转变、投资主体多元化、监管机制创新、法规体系完善等方面采取综合措施，进一步推进我国城市污水处理业健康发展。
　　 加快政府职能转变，推进投资主体多元化。
　　 由于目前地方政府监管能力较弱，市场化在我国是一个逐渐推进的过程，不可能一步到位，应结合地方具体情况，分阶段推进。目前各地改革推进步伐不一，有的已经完全市场化，有的还是由国有企业在经营，甚至是政府直接经营。要逐步建立多元化的投资机制，拓宽城镇污水处理设施建设投融资渠道，包括加大政府财政资金投入和金融机构支持力度，制定出台相关投融资优惠政策，吸引各种民间资本参与，通过采取多元化、多样化的资金筹措方式，满足城镇污水处理设施建设运行需要。通过适当引入市场机制和改革运营方式，逐步提高污水处理设施的管理水平和运行效率，减轻政府财政负担，促进污水处理设施的加快建设和可持续运行。
　　 市场化改革后，政府主管部门要从具体建设及运行管理中解脱出来，依法行政，重点抓好规划控制和市场引导，切实履行监督和服务职能。通过制定完善污水处理操作规程和质量标准，明确经营企业的责任和权益。促使企业通过污水处理设施建设及运营管理方面的专业优势，整合资源，优化结构，加强管理，提高效率，实现社会效益和自身经济利益的均衡。制定相关政策，鼓励和引导具备条件的企业跨地区经营，发挥规模效益，提高服务质量。
　　 重视污水处理费征收及使用情况。
　　 在地方财力有限的情况下，污水处理费成为污水处理系统建设和运营资金的主要来源。因此，污水处理费征收及使用情况直接影响到城市污水处理系统建设规模和运营状况，政府应高度重视。
　　 科学合理规划，加快污水处理设施建设步伐。
　　 必须科学规划好城镇污水处理等基础设施，充分发挥规划在设施建设过程中的引导和指导作用。因地制宜选择确定城镇污水处理设施的建设模式、建设规模、处理工艺和建设时序，最大限度地提高设施的利用率和经济效益。加强检查督促，协调影响建设进度的瓶颈性问题，尽早使设市城市及县城全部建有污水处理设施。改变过去“大集中，大排放”的规划布局，按照“统筹规划，合理布局，就近处理，有利使用”的原则，重新审视和调整城市污水处理厂的规划布局，适当采取分散、小型、多级、循环的方法，合理建设城镇污水处理厂，提高污水收集和处理率，促进城市污水的再生利用。
　　 加强监管机制创新，提高运营效率。
　　 重点考虑从以下几方面加大工作力度：一是加强机制创新，提高运营效率。在几个先行城市建立污水处理效率与污水处理费返还挂钩的制度，每个省区都要建立一个以上推进实施与COD（chemicaloxygendemand-化学需氧量又称化学耗氧量）削减效率直接挂钩的激励机制的应用示范试点城市。二是加强能力建设，强化水质监管。各地要尽快建立健全污水水质监测机构，完善相关制度。三是强化污水处理设施的运行监管。污水厂进水COD浓度、能源消耗、出水质量、水厂占地和投资等，都可以设置标杆。以标杆企业为参照标准，达不到标准的企业应限时进行整改，全面对污水处理工作进行考核和奖惩。四是通过科学的制度安排，形成行业自律监管和政府部门、社会公众、舆论共同监管的制度环境。
　　 理顺管理体制，完善相关政策法规。
　　 进一步明确有关部门在污水排水、处理及行业监管等事务中的职责分工，加强协调配合。中央政府着重做好行业及区域发展规划、制定监管考核标准等方面的工作；加强省级政府在行业法规制定、行业监管方面的职能；强化市级政府在投融资、建设、管理方面的职责和权利。
　　 通过制定和完善相关法规，完善政策法规体系，加强法规体系的完整性、一致性和严肃性，使改革和监管有法可依。加强引入市场竞争机制政策的制定，完善行业准入和退出机制，加强监管。进一步规范污水处理厂的建设运营与排污行为，规范污水处理费的征收与使用行为，对违反城市污水治理的行为确定应负的法律责任、处罚标准，为执法者提供明确的依据。同时，也对政府主管部门的行为进行规范，明确各行为主体的权力和责任。
　　 （作者单位：国家发展改革委经济研究所）