城市总体规划中环境保护规划的要点和方法

　　摘要：文章指出了环境保护规划是城市总体规划中的重要组成部分，在国家实施城市化战略中编制城市环境保护规划的重要意义。从环境保护与经济和社会发展的关系出发提出了城市环境保护规划的主要内容，介绍了城市环境保护规划的程序和一般方法。

一、保护环境是城市建设和发展的重要任务

　　城市是人口和经济活动集中的场所，也是环境问题比较突出的地方。目前，我国城市环境污染形势严峻，水环境污染普遍，大气环境质量严重超标，许多城市垃圾围城，环境问题已成为制约我国城市发展和影响人民健康的重要因素。“十五”期间，我国实施城市化战略，城市化进程将进一步加快，人口和经济密度将不断提高，城市环境将面临着更大的压力；随着公众环境意识的提高，改善环境质量已成为提高人民生活水平的重要内涵；同时，改革开放和市场经济的建立也对城市环境质量提出了更高的要求，优美的环境是现代化城市的重要标志。污染严重的现实与对环境质量要求日益提高形成鲜明的对比，保护环境是城市建设和发展的重要任务。因而，编制城市环境保护规划并纳入城市总体规划加以实施在国家城市化战略中具有十分重要的意义。

二、环境保护规划的主要内容

　　环境问题涉及到经济、人口、资源、等多方面，城市总体规划中的环境保护规划，是一个综合决策问题，要将环境作为一个重要因素，在城市总体规划的指导思想、优化产业结构、合理布局、功能区划分、污染物总量控制、城市基础设施建设和重大工程项目等方面，实行综合规划。
（一）实施可持续发展战略是编制城市总体规划的重要指导方针
　　自1992年联合国环境与发展会议之后，可持续发展已被世界各国所采纳。我国政府率先编制并发布了《中国21世纪议程》，明确宣布：走可持续发展之路是中国在未来和下世纪发展的自身需要和必然选择，并将可持续发展战略作为我国发展的基本战略，在《国家经济、社会发展“十五”计划纲要》中得以充分体现，指导我国的经济建设，城乡建设和环境建设。
　　在城市建设中，实施可持续发展战略，建设可持续发展城市已成为国际城市建设的大趋势。在我国城市总体规划中，贯彻可持续发展战略尤为重要。回顾我国的城市化历程，有相当长的一段历程时期，城市发展受“限制农村人口向城市和非农业转移”、“城市建设要先生产后生活”、“变消费城市为生产城市”等政策、思想的影响和计划经济的束缚，不少城市性质的定位不适应于市场经济和改革开放的要求、产业结构和布局不合理、城市基础设施建设落后于城市化的发展、城市环境污染严重，制约了城市化的健康发展。当前，我国正在实施城市化战略，特别是大力发展小城镇和西部大开发战略的推进，城市总体规划要将全面、认真地贯彻可持续发展战略放在重要位置，作为编制城市总体规划的重要指导方针。
（二）环境保护目标与城市性质
　　按照可持续发展的要求，环境保护目标是城市建设和发展目标不可缺少的一部份，是对城市环境保护任务的综合反映，是编制详细环境保护规划的依据。环境保护目标包括对城市环境质量的总体要求和主要的污染控制和环境建设指标。环境保护目标的确定要遵循以下原则：
　　●与经济、社会发展相协调；
　　●与城市性质相适应，高功能、高标准，低功能、低标准；
　　●与自然生态条件相适应，遵循生态规律；
　　●与综合实力相适应，实事求是、量力而行；
　　●与“以人为本”的原则相适应，保证公众环境安全与舒适。
（三）环境保护与优化产业结构
　　当前我国正处于产业结构战略性调整时期，城市产业结构（含工业结构）对城市经济发展有着深远的影响，对城市环境保护也至关重要。环境保护与产业结构的关系是一种双向关系。经济发展必然对环境有一定的压力，不同产业结构的环境压力有很大的差异。第二产业的发展，特别是能源、化工、原材料等重污染行业的发展，对环境的潜在压力大，第三产业和高新技术产业以及清洁生产对环境的潜在压力要小得多，产业结构决定了环境保护难易的程度。环境保护的要求是优化产业结构的重要因素，尤其是在环境问题成为城市发展的主要矛盾或制约因素时，环境因素将成为产业结构调整的主要因素。因此，城市环境保护规划要开展产业结构的环境影响评价，从环境保护的角度论证产业结构的合理性，提出调整产业结构的方案，促进经济与环境协调发展。
（四）合理布局与环境功能区划
　　环境问题的地域特征十分鲜明，与城市布局的关系密切。环境有一定的自净能力，或环境容量，不同区域的环境容量不同。同时，环境质量标准是根据功能来制定的。不同的区域功能对环境质量的要求不同。例如：旅游区、集中的生活区和饮用水源区对环境质量要求高，一般的工业区对环境质量要求低。因此，合理布局、合理利用环境容量，十分重要。规划要避免将对环境影响大的活动布置在对高功能区有影响的地方，而应将之布置在环境容量大，对高功能区无影响或影响少的地方。例如：水污染重的工厂禁止放在饮用水源地的上游；火电厂应放在城市的下风向等等。在城市组团的配置上，更要考虑相互之间的环境影响。环境容量也是资源，布局合理可以达到事半功倍的作用；布局不合理，治理起来难度大得多，会带来严重的后果，甚至是无法挽救的损失，最后只能搬迁，调整布局。北京市特纲厂的搬迁，城区退二进三的大动作；上海抓住浦东开发的契机，对整个上海进行布局的战略重整，环境因素是最重要的原因之一。因此，将环境因素纳入布局配置，开展布局对环境的影响评价，从环境的角度论证布局的合理性，特别是重点污染源布局的合理性，从而提出合理布局的建议和重点污染源的搬迁方案是环境保护规划编制的重要内容。
　　环境功能区划是城市布局在环境方面的表述，体现了城市布局在环境方面的要求。环境功能区划，从环境特征或环境容量与经济、社会活动相和谐出发，规划城市环境功能区，协调环境与经济、人口的关系。按照高功能区高标准保护、低功能区低标准保护的原则，环境功能区划为确定不同功能的环境目标、制定详细环境规划和实施环境管理提供依据。对于功能要求比较严格的区域，要建立专门的保护区，以便加强管理。例如：城市重要的饮用水源地的上游，划定饮用水源保护区，在这个地区内禁止建设对水环境有污染的企业，已存在的污染企业要勒令限期搬迁。其他常见的保护区有自然保护区、风景旅游保护区等等。
（五）污染物总量控制
　　污染物总量控制以环境质量为目标，根据污染物达标排放要求和污染物排放的"输入-响应关系"（污染物环境容量模型）控制污染物的排放，将污染负荷分配到源，由此规划相应污染源（工业污染源和生活污染源以及面源）污染负荷的削减方式，论证污染控制方案的可行性。污染物总量控制是环境污染防治规划的核心和主线，它与规划的其它内容都有密切的联系，环境规划的许多内容，例如布局重整、工业污染源的治理、城市环境基础设施的建设都是污染物总量控制的具体体现。
　　污染物总量控制要将污染物总量-环境质量-项目-投资四个环节有机地联系起来，具体来讲，是以空气和水环境的质量为目标，控制各类污染源的污染物排放总量，将治理措施落实到具体的项目上，具体的项目还要进行技术经济核算，列出经费需求和规划的筹资渠道，进行可行性分析。
（六）城市环境基础设施建设
　　城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础。一个现代化的城市没有现代化的城市基础设施，一日都无法运营。城市环境基础设施，是指与环境保护密切相关的基础设施，是城市保护环境的重要手段，如城市供气系统、集中供热、集中城市污水处理厂及污水截留管网，垃圾收集、运输及无害化处理设施、绿化等等。
　　20多年来，我国环境污染控制工作经历了由分散控制向集中控制和分散控制相结合的转变。同时，随着工业污染源的逐步控制，生活排污量占全部排污量的比例逐渐提高。日前已有一些城市生活污水排放量超过工业废水排污量，生活废气排放成为影响城市空气质量的主要贡献者，城市生活垃圾成为固废污染的元凶，集中控制越来越占有重要地位。然而，目前我国城市环境基础设施建设落后于城市化速度，也落后于道路交通、邮电通讯、住房建筑等基础设施的建设，成为造成城市环境污染的重要原因。因而，城市建设应把城市环境基础设施建设摆在重要位置，重点规划，加快建设。
（七）城市生态规划
　　城市生态规划也是城市环境保护规划的重要内容。城市建设要遵循开发利用与保护恢复并重的原则，防止水土流失、破坏城市生态。城市绿地（包括林地、草地）是城市生态系统实现良性循环和美化环境的重要因素。绿地具有涵养水分、防止水土流失、吸收尘埃、噪音和生产氧气的功能，是城市组团之间的理想隔离带，对改善城市环境质量起着重要作用，也是城市居民休闲、旅游的好去处，是城市用地中不可缺少的一部份。因而城市绿化在城市总体规划中占据重要地位，应专门有一章来叙述。城市绿地又与环境保护关系密切，环境保护规划应该从生态规划角度对绿地建设提出了建设性意见。由于草地建设见效快、成本低，当前绿地建设中存在着重草地、轻林地的倾向，其实林地的生态功能远大于草地，并且还有遮阴功能，所以绿地建设格局要改单一草地的平面建设为林草结合的立体建设。
　　另外，城市建设也要注意城乡结合部的环境功能和环境问题。随着工业和城市生活污染的治理程度的提高，禽畜集中养殖场的水污染和农业面源污染逐步成为重要的污染源，要将禽畜集中养殖场和农业面源污染作为城市环境规划的重要内容。
（八）绿色工程项目
　　城市环境保护目标的实现，一要靠管理；二要靠项目建设。环境保护规划中的重点项目计划（也称绿色工程项目）是实施环境保护规划的落脚点，应作为城市环境保护规划编制的重点。绿色工程项目计划应包括项目清单、选址、建设时间安排和经费计划。项目类别应包括环境基础设施工程项目、河流、湖泊的区域环境整治工程和重点污染源的治理工程项目；时间安排应有中长期安排和近期计划。

三、环境保护规划编制的程序与方法

　　环境规划编制程序一般分为，调查评价、污染趋势预测、功能区划、制定目标、拟定方案和优化方案、可行性分析、编写规划文本七个步骤，见图1。
（一）调查评价
　　任何一项规划都是从问题出发的，任何一个科学的规划都是对问题有了清楚、深刻的了解和认识之后，才可能做出。所以环境规划首先要通过调查评价，弄清环境问题，找出其主要环境问题和产生的原因，为确定目标、制定对策提供依据。

　　查评价工作要注意解决好以下三个重要环节，即：完善的指标体系、必要的信息来源、科学的评价方法。环境质量评价和污染源评价是环境评价的重点。环境质量评价通常应用污染指数法，表述某种污染物的超标程度，弄清城市环境污染的主要问题。污染源评价，通常应用单因子污染物的排放总量，表述造成污染的主要污染物，再通过单个污染源和行业污染物排放量的排序找出主要污染源和主要污染行业。
（二）污染趋势预测
　　环境问题随着经济和社会的发展和环境保护活动的推进，在不断的变化着，环境规划是面向未来的，因而环境规划对环境问题的了解和认识，也应该是动态的，不仅要弄清当前的环境问题，而且要预测规划期内环境问题的发展趋势。在此基础上才可能确定合理的目标，制定有的放矢的对策。污染趋势预测要将环境问题置于环境、经济、社会大系统中，把握经济、社会发展对环境影响（污染物产生和排放总量以及相应的环境质量）的规律；预测要注意科学技术进步对环境的影响，尤其是在制定长期规划和战略研究时，往往由于科学技术的进步，环境与经济协调发展将会产生革命性的变化，应作为预测的重点，把握住环境问题发展的大方向。
　　环境污染预测的方法很多，许多通用的预测方法都适合于环境污染预测，例如：趋势外推法、投入产出法、弹性系数法、排污系数法等等。应用最多和比较简便的方法是排污系数法和弹性系数法。
（三）环境功能区划
　　正如前面所叙述的那样，环境功能区划是环境保护规划的重要内容，一般可以分为两个层次，即综合环境区划和单要素环境区划。
　　综合环境区划主要以城市中人群的活动方式以及对环境的要求为分类准则，充分考虑土地利用现状和城市发展、旧城区改造的需要，服从城市总体规划，满足城市功能需求。综合环境区划一般划分为重点环境保护区、一般环境保护区、污染控制区和重点污染治理区等。划分方法主要采用专家咨询法，也可采用数学计算分析法作为辅助方法，如生态适宜度分析，主因子分析，聚类分析，可能-满意度分析等方法按网络综合分级。单要素环境区划主要指大气环境区划，水环境区划和噪声环境区划。单要素环境区划要以综合环境区划为基础，结合每个要素自身的特点加以划分。大气环境功能区，依据国家大气质量标准，分为一、二、三类区域。水环境功能区依据国家地方水环境质量标准，按其保护目标分为自然保护区及源头水区、生活饮用水水源区、水产养殖区、旅游区、工业用水区、农业灌溉区、排污口附近混合区。
（四）制定目标
　　制定目标是编制规划的中心任务。由于环境问题的复杂性，涉及面广泛，环境规划是一个多决策问题，目标的确定是健康要求、经济发展对环境功能的需求、科学技术水平、国力水平综合协调的结果，是一个相当复杂的问题，通常要根据环境现状与发展趋势及从多方面的综合考虑，先确定一个初步目标，在此基础上，进一步研究实现这些目标的各种措施及财政人力等方面的支持条件，进行测算和可行性研究，根据可行性研究结果，反馈修改或最终确定环境目标。
（五）拟定方案和优化方案
　　拟定方案是环境目标初步确定后，根据环境保护的技术政策和技术路线，拟定实现环境目标的具体途径和措施。一个目标（或目标集）可以通过多种途经来实现，但是只有在正确的技术政策和技术路线指导下，拟定的方案才能符合“三效益统一”的评价准则。二十年来，我国已初步形成了一整套污染防治的技术政策和技术路线，在环境规划拟定规划方案时，要认真加以贯彻。
为了使规划方案更好地符合“三效益统一”，通常采用"情景分析"的方法，拟定多个方案，通过模拟方案实施后可取得的效果来比较，从中筛选或通过数学模型优化出最佳方案。提出的方案要包括"总量-质量-项目-投资"四个相互联系的内容。
（六）可行性分析
　　方案的比较和优化，往往都是在一定前提条件下，或者是在某一个子系统中进行的。然而，环境规划问题是一个十分复杂的多层次、多因子、多目标的动态开放的大系统，有许多因素难以用数学模型来描述，在决策问题的分类中属于非确定型或半确定型问题。在筛选或优化出最佳方案以后，还要进行涉及面更广、层次更高的可行性分析。例如进行方案的灵敏度分析，风险性分析，研究一下外界条件发生变化时，方案的效果会有多大影响；进行投资来源渠道分析，分析方案在财政方面是否有可能；进行投资比例分析，研究用于环境保护的投资占国民生产总值的比例，以判断国力是否有可能支撑；进行环境费用效益分析，对最佳方案的费用和效益（包括经济效益、社会效益、环境效益）进行比较和分析，以判断方案是否可行，等等。通过方案的可行性分析最终确定规划方案。
（七）编写环境规划文本
　　城市环境规划要纳入城市总体规划，同时作为一个专项规划要单独经人大通过或经政府批准赋予法律效力，加以实施，因而环境规划文本通常需要编写两种文本，一是规划详细文本，这是一种技术性文件，除了表述规划目标和要求以外，还要说明规划的技术依据和可行性分析；二是规划的法律文本，该文本要简明、准确地表明规划的目标和要求，供人大或政府批准。
（八）污染物排放“输入-响应关系”
　　城市环境规划要以环境质量为核心。在方案模拟中，关键问题是建立污染物容量总量控制的“输入-响应关系”，即污染物排放对环境质量的定量影响关系，运用大气或水环境容量模型，将污染物排放与环境质量联系起来。一个城市的大气或水环境容量模型是这个城市大气或水环境污染物排放规律的科学描述，因而污染物排放的“输入-响应关系”是城市环境规划和环境管理的技术基础，污染趋势预测、污染治理方案的模拟和可行性分析都需要应用“输入-响应关系”，必须认真作好。
（九）地理信息系统（GIS）的应用
　　地理信息系统对城市总体规划是一个十分有用的先进信息手段，对环境保护规划也同样，在国外应用较为普遍，近年来我国环境规划领域也得到较好的应用。地理信息系统不仅具有表现直观清晰的优点，更重要的是它使环境规划中的属性数据与空间数据结合，可以进行各种综合分析和模型计算、分析计算快捷、存储修改十分便利、图形加工能力强。地理信息系统的应用是环境保护规划值得提倡的先进手段。

参考文献
1. 环境规划指南 国家环保局计划司 清华大学出版社 1994年
2.环境经济系统分析规划方法与模型 张慧勒、过孝民 清华大学出版社 1993年
3.城市环境规划规范及方法指南 刘天齐 中国环境科学出版社 1991年
4.我国环境规划的回顾与展望 过孝民 环境科学 V0L14 NO4 1993年

作者简历：
　　国家环境保护总局科学技术顾问委员会顾问，研究员；1980-1989年在中国环境科学研究院从事环境经济、环境规划和环境管理研究，高级工程师；1989-1999年在国家环境保护总局从事环境规划和计划管理工作，曾任处长、副司长、北京大学环境科学中心兼职教授、环境环境保护局政策研究中心兼职研究员。