城市生态示范区战略环境评价理论与方法研究

    摘要  城市生态示范区建设体现了可持续发展思想，对实现区域经济、社会和生态环境协调发展具有重要的指导意义。为保证城市生态示范区建设的有效实施，必须前瞻性地考虑建设过程中各种决策的环境影响，从决策源头控制环境污染的产生。所以战略环境评价是进行城市生态示范区建设的有效工具，是实现可持续发展战略的关键环节，是建立环境与发展综合决策机制的有效途径。

    关键词：城市生态示范区  战略环境评价  可持续发展

1  引言

    1995年，国家环境保护总局提出在全国创办城市生态示范区，这是一项具有超前性战略意义的工作，不仅与我国实施可持续发展战略大方向一致，而且通过具体实践为可持续发展提供经验和示范。城市生态示范区是指以可持续发展理论和生态学与生态经济学原理为指导，以经济建设为中心，以保护和改善生态环境为基本出发点，通过统筹规划、分步实施，优化经济结构，改善环境状况，提高人民生活水平，最终实现社会经济全面、健康、持续发展的一定市级行政区域。生态示范区建设不是单纯的环境保护与生态建设，它的内容涵盖了人口、资源、环境保护、社会经济发展的各个方面，是促进环境保护与社会经济协调发展的载体。

2  城市生态示范区进行战略环境评价的必要性

2.1 实施可持续发展战略的需要

    可持续发展思想是制订我国国民经济和社会发展计划的指导思想和基本依据。在可持续发展战略中，环境影响评价是把可持续原则通过“战略与政策——规划与计划——建设项目”逐步实施下去的重要手段和适宜方法。城市生态示范区战略环境评价要求在战略实施的不同层次上充分考虑其环境影响，把环境保护问题与社会经济发展有机地结合起来，客观地衡量与评价每一项发展战略的社会经济价值和对环境造成的影响，期望实现社会效益、经济效益和环境效益的统一。

2.2 克服项目环境影响评价（EIA）的局限性

    传统的环境影响评价一般局限于建设项目层次，由于项目决策经常处于整个决策链的末端，所以建设项目环境影响评价只能作修复性的努力，无法解决开发建设活动中产生的间接影响、二次影响、累计影响，难以全面考虑替代方案和减缓措施。大多数情况下，执行环境影响评价时，项目往往决策已定，无法更改^[1]。解决这些缺陷的根本途径就是开展战略环境影响评价(SEA)，从决策“源头”控制或减轻环境污染的损害。

2.3 保证综合决策领域引入SEA

    随着《中华人民共和国环境影响评价法(草案)》的起草和出台，战略环境评价将会逐步进入我国的综合决策和立法领域，不仅为我国宏观战略决策提供科学依据，也为环境保护部门的执法监督提供立法依据。只有在国家综合决策领域引入战略环境评价，才能真正达到环境与经济的协调发展。《中华人民共和国环境影响评价法（草案）》第4条规定：制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规划性文件；编制国土规划、土地利用总体规划、城市规划、区域、流域和海域开发利用规划以及各种开发建设活动，应当进行环境影响评价，应对拟定的政策和规划以及开发建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。

2.4 克服政策缺陷

    目前，我国正处在经济体制转轨过程中，市场机制和非市场机制共同对城市生态示范区建设的资源配置产生作用和影响。由于政府行政机制本身的局限性，使得政府干预的最终结果可能造成实际价格偏离社会最优价格，就产生了政府缺陷。而在城市生态示范区建设进程中政府干预主要是通过制定和实施、修改或终止某项政策来实现的，也就是说，政府的缺陷主要表现为政策缺陷^[2]。政策缺陷是导致环境问题产生的主要原因之一。为克服这一障碍，应在决策过程中进行战略环境评价，即在决策的各个层次前瞻性地考虑政策、计划、规划及其替代方案的环境影响，并在不利环境影响的情况下，采取预防措施或者补救措施。

3  城市生态示范区战略环境评价的理论基础

3.1 可持续发展理论

    城市生态示范区建设应以可持续发展目标为导向，以实现整个区域可持续发展为最终目标。城市生态示范区建设追求的生态持续、经济持续和社会持续，是可持续发展不可分割的3个方面^[2]。孤立追求经济持续必然导致经济崩溃；孤立追求生态持续不能遏制全球环境的衰退。生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的。人类共同追求的应该是自然—经济—社会复合系统的持续、稳定、健康发展。

3.2 生态经济学理论

    生态经济学是生态学和经济学密切结合的科学，它是从总体上研究经济系统和生态系统之间相互关系及其发展规律的科学，其理论核心是生态与经济协调发展原理。人类社会同自然生态环境之间进行交换的过程中，社会经济是主导的，又必须以生态环境为基础，为了社会经济的发展，不仅要不断提高生产力，还要保持自然资源持续可供性及协调发展。

3.3 系统工程理论

    如何保证整个城市生态示范区建设的协调发展，需要从全局角度出发解决问题。系统工程的基本思想就是从全局出发来考虑局部，并处理好各个局部之间的关系，它克服了以往单一地从某一部门着眼或从某一单一目标来考虑的缺点，能从综合管理的角度，比较正确地处理好系统复杂的空间结构，以取得最大的系统整体效益。系统工程通常使用最优化技术，通过对一个系统的各个方面进行认真的分析与探讨之后，建立与之相关的数学模型，以便对其进行定量分析，为整个系统的优化合理配置各局部的组织结构。

3.4 生态调控理论

    在生态系统中，系统与周围环境之间相互作用、相互制约，通过物质、能量、信息和价值的流动构成一个有序的整体。生态环境系统属于非热力学系统，一般由系统的要素、系统的边界、环境输入和环境输出等组成，其熵指的是广义熵，可以通过向系统输入负熵流使系统趋于稳定有序，这就是生态调控的基本原理。在对不同系统进行分析时，首先，应明确待研究的生态环境系统的边界，以避免混淆△_iS(熵产生)与△_eS(熵流)；第二，分析该系统的各组成要素以及它们之间的相互作用机制——确定△_iS；第三，分析该系统与相邻的其它环境系统、人类社会系统之间的物流、能流——确定△_eS₁、△_eS₂。进行生态调控，应遵循功能高效原则、结构和谐原则、持续调控原则、经济合理原则。

3.5 区位理论

    区位理论(Location Theory)是人类选择空间活动区位的理论，是关于人类活动特别是经济活动地域空间组合优化的理论。它研究人类各种空间活动最佳、效果最大或者说最满意的地点的选择。从人类空间经济活动来看，要选择在“投资最小而获利最大的地点”，就是“投入最少而效益最大的地点”，当然这里的效益是指社会、经济和环境三效益的统一。区位理论是现代区域经济学的理论基础，区位理论研究的核心是在我国社会主义市场经济条件下，探索产业布局的空间地域组织的内在规律性，是决定工程总体空间规划和设施合理区位的正确途径。在城市生态示范区建设进程中，应以区位理论为基础，进行产业的合理布局。

3.6 循环经济理论

循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式。它与传统经济的不同之处在于对资源的重复利用、循环利用和综合利用，尽量减少废弃物的产生，做到资源的低投入、高利用和污染物的低排放。循环经济是按照生态规律利用自然资源和环境容量，实现经济活动的生态化转向。城市生态示范区建设强调制造的绿色度，绿色制造战略环境评价体现了循环经济的发展理念，它要求把经济活动组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，使得整个经济系统以及生产和消费的过程基本上不产生或者只产生很少的废弃物，从而从根本上消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。

4  城市生态示范区战略环境评价的方法学基础

4.1 生态系统服务功能价值评估方法

    生态系统服务功能的经济价值评估方法可分为两类：一是替代市场技术，它以“影子价格”和消费者剩余来表达生态服务功能的经济价值^[4]，评价方法有费用支出法、市场价值法、机会成本法、旅行费用法和享乐价格法；二是模拟市场技术 (又称假设市场技术)，它以支付意愿和净支付意愿来表达生态服务功能的经济价值，其评价方法只有条件价值法。

4.2 地理信息系统(GIS)方法

    GIS是集计算机科学、地球科学、信息科学为一体的高新技术，在城市生态示范区建设的战略环境评价中，可以利用GIS的统计功能和空间分析功能，进行整个城市区域的生态环境功能区划，揭示区域生态环境特点的空间变化规律，因地制宜对制定环境规划、管理与决策提供依据。另外，还可以分析产业布局对环境的影响，利用GIS软件支持，可以更精确、更直观地了解产业结构及其变化，为其环境影响评价提供有力的技术支持。

4.3 系统动力学方法

    城市生态示范区建设过程中，如何根据各因素现存状态，模拟预测其发展趋势，需要用系统动力学方法加以解决^[5]。系统动力学方法强调复合系统的发展受两种反馈机制控制，一种是导致系统的无止尽增长或衰退的正反馈，另一种是使系统维持在稳态附近的负反馈。正反馈导致发展或衰退，负反馈维持稳定。通过环境与经济社会系统之间的反馈，促进环境经济社会系统的协调发展。系统动力学方法在模拟城市生态示范区建设中经济结构、产业结构等政策参数变化对生态环境影响时很有效。

4.4 分形方法

    分形是指局部与总体具有某种相似性的形状，或者说在不同尺度上看起来基本相似的形状，即具有自相似性 (Self- similarity)。自相似性，就是局部与整体在形态、功能和信息等方面具有统计意义上的相似性。适当地放大或缩小分形对象的几何尺寸，整个结构并不改变，这叫标度不变性。为避免结构性污染，可以用分形方法研究产业布局的相似性，确定分维数，为产业布局的调整提供科学依据。

4.5 生命周期评价方法

    生命周期评价（CAL，Life Cycle Assessment）被称作是环境管理工具，是指对一种产品从加工制造到废弃的全过程进行全面的环境影响分析和评估。因而，它不仅是对目前环境进行客观分析的定量方法，而且是对产品及其“从摇篮到坟墓”的过程中有关的环境问题进行后续评价的方法。特别是当前绿色制造已成为席卷全世界的潮流，采用生命周期评价方法评价制造过程的环境影响是行之有效的。

5  城市生态示范区战略环境评价的重点

5.1 城市生态示范区建设的土地利用政策SEA

    土地利用/覆盖变化，必然引起生态服务功能价值的变化。因此通过对政策实施前后生态系统服务功能价值的对比，可以定量地对政策的科学性、合理性以及可持续性进行评估。城市生态示范区建设的土地利用政策SEA，以战略环境评价基础理论和基本工作程序为线索，以地理信息系统为技术支持，以土地利用政策评价、土地利用/覆盖变化对生态环境的影响为研究内容，以生态系统服务及自然资源价值核算为研究方法，对城市生态示范区建设中土地利用政策进行评价。

5.2 城市生态示范区建设的产业政策SEA

    城市生态示范区建设的产业政策是关系到整个区域经济发展速度和环境影响的关键因素。经济发展水平和发展速度，很大程度上取决于产业结构水平和产业结构布局的合理化程度。

5.2.1 城市生态示范区建设的产业结构调整SEA       

    城市生态示范区建设必然要求优化产业结构。产业结构是人类经济活动与生态环境之间的联系纽带。从生产角度讲，产业结构是一个“资源配置器”；从环境保护角度讲，它是环境资源的消耗和污染物产生的“控制体”。产业结构又是人类作用于生态环境系统的主要环节，它的组合类型和强度在很大程度上决定了经济效益、资源利用效率和对环境质量的影响。因此，对产业结构合理性评估是极为重要的，其评价结果是进行产业结构调整的重要依据。产业结构调整作为一个复杂的系统工程，涉及经济、社会和环境各方面的因素，可以采用系统动力学方法评估产业结构调整对环境的影响。

5.2.2 城市生态示范区建设的产业布局调整SEA

    产业布局实际上是产业结构在空间上的投影。产业结构的相似性，反映了产业布局的重复性，进而造成结构性的重复污染。产业布局在很大程度上决定了土地利用/土地覆盖的方式。通过产业布局的调整，可以提高土地利用率和利用效益，合理利用土地。产业布局SEA主要分析产业布局与土地利用/覆盖的协调程度，为进一步的产业布局调整提供决策支持。

5.3 城市生态示范区建设的绿色制造SEA

城市生态示范区建设必然要求生产制造过程中资源利用最小、环境影响最小，体现绿色制造。开展绿色制造战略环境评价可以保证制造的绿色度，提高资源的利用率，减少废物排出量，保护生态环境^[6]。绿色制造战略环境评价以ISO14000环境管理体系为依据，从产品设计这一决策源头上就考虑产品在选材、加工、运输、使用和报废各阶段对环境的影响，为大力发展绿色产业（绿色汽车、绿色食品、绿色化工等）提供关键的技术方法。

6  结语

通过城市生态示范区战略环境评价理论与方法的研究，有利于把可持续发展和生态导向的思想落实到具体的、可操作的项目中，以推进城市生态示范区建设的开展。通过对城市生态示范区建设的重大政策、项目和计划的环境影响评估，对于存在的或可能的环境影响加以科学、客观、及时的评估，并提出切实可行的有效合理的减缓措施，可以从源头上杜绝因宏观经济政策内容失误、组织失效、执行失真引发的环境问题。

7  参考文献

1 Pierre ANDRÉ. Bridging SEA to EIA, highlights from the Quebec experience    (Canada). Paper presented to the international association for impact assessment, 20th Annual Meeting, Hong Kong, June 2000. 19～23.

2 Sadler B. Strategic environmental assessment: International experience and future prospects. Prepared for : The China Mainland-Hong Kong Symposium on Regional EIA， Hong Kong，1999.

3 包存宽,尚金城.建立我国战略环境评价理论与方法体系.环境导报，1999，5.

4 Costanza R. Introduction special section: forum on valuation of ecosystem services the value of Ecosystem services. Ecological Economics，1998,25(2): 1～2.

5 尚金城，张妍.战略环境评价的系统动力学方法研究.东北师大学报,2001，33(1):84～89.

6   Martin-Vega L A. DMI II: Past, present, and future perspectives. Key Report, 1999 NSF Design & Manufacturing Grantees conference, Los Angeles, USA, 1999:20～26.

第一作者尚金城，男，1942年生， 教授、博士生导师，现从事区域环境规划与战略环境评价研究。