试析战略环境影响评价应用于我国水利建设项目的有效性

　　随着我国社会经济的飞速发展，水资源日益宝贵。对其合理利用和保护已受到社会广泛的重视。目前，水资源利用和水利工程建设呈现如下重要特征[1～3]：①、利用方向从单向走向综合。除了灌溉、发电之外，还与防洪、城市供水、调水、渔业、旅游、航运、生态与环境保护等多目标决策相联系，一水多用；②、水利建设的数目越来越多，工程的规模从不断扩大到加以适当控制；③、从单向工程建设，逐步发展成流域综合开发，形成坝、库、渠、管、干支配套，各区域大、中、小工程相互协调的体系；④、水利建设部门的经营职能多样化。由此可见，水资源开发利用的强度和速度越来越大，从而对环境的影响也日益增强。为了更好的利用水资源，化害为利，对水利工程的论证、预测和影响评价日益受到人们的重视。实施战略环境影响评价(SEA)是全面落实我国可持续发展战略的前提和重要保证。本文就SEA在我国水利建设项目的有效性进行了浅析。

　　1 SEA有效性内涵

　　1.1 SEA概念及发展

　　SEA的产生和发展是人类对环境问题认识深化的结果，是环境影响评价发展的必然趋势，是决策科学化、民主化及人类社会可持续发展的客观要求。其定义为[4～7]：SEA是指对政策(Policy)、计划 (Plan)或规划 (Program)及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括把评价结果应用于负有公共责任的决策中，即战略环境影响评价是EIA在政策计划和规划(简称PPPs)中的应用。可以看出，战略环境影响评价的突出特点是具有高层次性，这是单个项目环境影响评价所不具备的，战略环境影响评价正是为了弥补目前单个项目环境影响评价的缺陷而提出的发展方向[5]。

　　战略环境影响评价的起源可以追溯到20世纪70年代初期美国《国家环境政策法》NEPA，欧共体委员会EEC在环境计划中明确要求其成员国对某些政策规划和计划进行环境影响评价，并于 1991年提出了战略环境评价规程[7]。目前，美国、加拿大、荷兰等国及一些发展中国家在不同程度上实施了SEA。对于正处在转型之中的并对环境越来越重视的已签定《京都议定书》的国家之一的我国而言，政府将更多地通过法规、政策、计划和规划的制定和实施来参与经济活动。2003年9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，这部法律第一次将环境影响评价从单纯的建设项目扩展到各类发展规划，用法律的形式确保环境保护参与综合决策，同时，更加突出公众在环境保护中的作用，并通过环境影响跟踪评价和后评价制度，将环境影响评价落实到规划执行和建设项目运行的整个过程中。因而，随着我国经济的发展，人们生活水平的快速提高，在环境影响评价中执行SEA是必然的发展趋势。

　　1.2 SEA有效性内涵

　　SEA的有效性是EIA有效性延伸而来的。从字面上看，“有效性”是指SEA的预期目标与具体目标的实现程度或实施效果的一致性。而实际上的SEA预期目标和实施效果在国家层次和具体战略层次上是不同的，或者说SEA制度与具体战略SEA有效性的内涵是有所差异的。在国家层次上，SEA有效性可以概括为SEA系统有效性，是实现可持续发展目标的能力，是通过SEA减少或降低因战略决策失效而造成的环境影响，从战略源头上控制环境问题的产生，以最终实现可持续发展；而对于具体战略开展SEA的有效性（称为SEA具体有效性），则体现为通过SEA使战略决策者或决策部门在制定经济发展、产业结构、资源开发等重大战略时考虑其可能的环境影响，并采取相应的措施将之降至合理的可接受水平[7]。就二者关系而言，SEA系统有效性是具体有效性实现的基础，SEA具体有效性是系统有效性的具体表现和落实。

　　2 水利建设SEA有效性分析

　　2.1 水利建设项目对环境的影响分析

　　水利建设项目主要包括开辟航道、疏浚、堤坝加固、水库建设与水电工程及城市防洪堤建设等。在此仅分析城市防洪工程、水库及水电工程以及灌溉工程等对环境的影响。

　　(1)、城市防洪工程对环境的影响主要表现为[6,8]对城市饮用水水源地水质的影响、城市基础设施的影响（包括城市排水、城市排污以及交通等）、土地资源的影响、拆迁安置的影响、环境噪声和环境空气以及城市景观的影响等。

　　（2）、水库及水电工程对环境的影响主要表现在[9～13]水库移民安置；水库蓄水后由于长期浸泡和风浪冲刷从而造成库岸崩塌、破坏农田、道路和建筑物、并增加水库的泥沙淤积等；水库内水质发生季节性变化；均匀地减少下游进入河口的流量而可能引起盐水入侵；降低下游河段自净能力；水库蓄水后，水面大大增加，对库区及周围的气候条件可能产生影响，如引起风速、温度、降水、气温等气象要素的变化等；防碍回游性鱼类的生长、繁殖；促进库区内水草和浮水植物的生长；可能减少输入下游土地的营养物质；对库区和周围的人群健康也会带来一定的影响等。

　　（3）、灌溉工程是用人工控制方法把水施于农作物，促其生长。这类工程的影响是从河流和湖泊中取走大量的水使河流流量减少，灌溉回流水对河流可能造成污染。

　　2.2 水利建设环评现状

　　我国水利建设开发项目的环境影响评价始于 2 0世纪90年代。虽然因一些早期兴建的大型水利工程不同程度的发生了环境和社会问题，而使得70年代以来，借鉴了国外的有关经验，开始对项目进行环境影响评价，水利建设的环境问题在某种程度上得到了一定的重视。但据不完全统计，到1999年底，有关水利建设项目在国家环境评估中心存档的环评报告与工业项目相比就显得微不足道了，而且大多数是世界银行贷款项目。例如，到目前为止，以节水灌溉为中心开展的环境影响评价工作还很少，处于空白阶段。并且其环境影响评价的理论与方法还比较落后。对于在水利建设项目中开展SEA还只是处在定性分析层次上，没有形成完整的体系，其研究还处在工作经验、工作方法的总结阶段。

　　2.3 SEA有效性分析

　　2.3.1 从制度层次上分析SEA有效性

　　在制度层次上，从以下五个方面来分析水利建设项目中SEA有效性：

　　(1)、法律基础。SEA在水利建设项目中是否真正有效执行，关键看它是否建立在一个坚实的法律基础之上。2002年10月28日，经九届全国人大常委会第三十次会议审议通过的《中华人民共和国环境影响评价法》，把现行的单纯对建设项目进行环境影响评价扩大到对发展规划进行环境影响评价，我国的环评制度将由此向全局性的战略环评方向发展。这部法律的出台不仅是对我国环境影响评价制度的完善与发展，而且将为这项制度的深入推广提供坚实的法律后盾。但是，在水利建设项目中除了一部《水利水电工程环境影响评价规范》(SDJ302－88)外还没有出台一部SEA纲要或规范，其只是一种笼统的“概念”性质。因此，在水利建设项目中，SEA的法律基础并不完善，甚至是尚没有实施SEA的“权威性法律”依据。因而从法律角度来说，不能保证水利建设项目中SEA的有效实施。

　　（2）、SEA技术导则。一套完备的技术导则，既可以是SEA具体执行的行动纲领，同时还可以用来判断SEA的实施效果，即具体SEA有效性[7]。因此SEA技术导则是否完备是保证和衡量其有效性的重要条件。我国虽然从90年代以后就开始进行SEA研究，并已形成了一系列的理论和方法。但是，具体到水利建设项目中，理论与方法上还不太成熟，因而不可避免的会出现因无法较好的起到“理论指导实践”的作用而降低SEA的有效性。

　　（3）、权威、高效的管理机构。与一般的项目EIA不同，SEA的评价战略的建议者并不是建设单位（企业），而是决策管理者或决策管理部门。因此，SEA管理机构（我国的各级环境保护局）的权威性不仅影响到SEA的执行，而且直接关系到SEA结论能否真正体现或落实到最终的决策之中 [7]。对于SEA在我国水利建设项目中其权威性将要面临极大挑战，主要原因有：①、目前对于水利建设项目一般倾向于其有利方面，而极少考虑它的环境问题。或者考虑了，但没有对整个水利项目的开展具有很大的约束力。②、一个水利工程，其建设的目的就是为了发展经济。因而，即使某一个水利工程可能会对环境造成很大的影响，环保局由于其“难言之隐”而放之任之。与此可见，据目前的环境管理状况，要想水利建设项目中SEA真正落实执行，还有一定的难度。

　　（4）、完备、先进的信息技术支持系统。由于我国SEA起步较晚，还没有形成一整套完备的信息随技术支持系统。这样会影响到水利建设项目中SEA的有效性。

　　（5）、高素质的评价者。评价者是指负责实施SEA工作的组织或个人，是SEA系统的评价主体[11]。评价者的综合素质，即评价者的阶级性、价值取向、知识水平、环境意识责任心以及评价者的态度等将直接关系到SEA整个体制和工作质量，甚至SEA活动的成败[7,11]。同时SEA的有效性还依赖于是否有一个高素质的SEA研究群体[7]。对于我国目前来说，已有大量的高素质的环境影响评价者，但在水利建设项目中，由于各种原因，SEA的研究群体还有一定的缺乏，从而在不同程度上影响了SEA的有效性。

　　2.3.2 从具体战略层次上分析SEA有效性

　　与SEA制度有效性相比，具体战略SEA有效性则更具有实质性的内涵[7]。现主要从以下两个方面来进行分析：

　　（1）、广泛、充分的公众参与。广泛、充分的公众参与与具体的SEA实施过程中所必不可少的。也是衡量具体SEA有效性的重要基准之一[7]。我国在《中华人民共和国环境影响评价法》中第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。同时第十一条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。”由此可见，对于环境影响评价中公众参与已在法律上给予了支持。但目前在水利建设项目SEA中公众参与还存在着广泛性和深度不够、形式单一、缺乏问卷设计的科学性、反馈意见合理公正处理不够重视等弊病。

　　（2）、战略决策者对SEA结论的重视程度。在水利建设项目SEA结论能够为战略决策者重视并最终体现在战略方案中，是SEA有效性的最终体现[7,14]。目前我国对环境问题越来越重视，并将SEA纳入法律之中，可以认为，战略决策者对SEA的结论肯定会有所重视。但也不容乐观，由于各种因素，在水利建设项目上，人们普遍认为不管其环境影响如何，总觉得该项目是有利的，当然也包括战略决策者。从而在某种程度上影响了战略决策者的最后定论。

　　3 结论

　　通过以上分析，在目前水利建设项目中，SEA的实行还只是处在定性分析层次上，没有形成完整的体系，其研究还处在工作经验、工作方法的总结阶段。SEA在水利建设项目中的有效实施，还需要有一定的过程。江泽民同志指出：“经济决策对环境影响极大。要从宏观管理入手，建立环境与发展综合决策的机制。在制定重大经济和社会发展政策，规划重要资源开发和确定重要项目时，必须从促进发展与保护环境相统一的角度审议其利弊，并提出相应对策”以及《中华人民共和国环境影响评价法》的正式实施等，SEA在未来水利建设项目中一定会发挥重要的作用，从而使得其有效性能得到真正执行和落实。

　　作者简介：赵翔（1974－），男，北京师范大学环境学院2002级硕士生，主要研究方向为环境影响评价、水资源及水环境，助理工程师。现在余姚市水利局水政监察大队工作。

　　The Analysis Of SEAEffect About Water ConstructionProject

　　ZHAO Xiang1, SHAOXue-qiang2

　　(1.School of Environment, Beijing Normal University, Beijing 100875, China.

　　2. Office of Zhejiang Flood Control and Drought Relief Headquarters, Hangzhou 310009, China)

　　Abstract: inrecentyears,inherentlimitationsabouttheassessment oftraditional environment effectbecamemoreandmoreobvious,inordertomakeacommodiousandsustainabledevelopingroad,ourgovernmentattached

　　more importance ofSEA(StrategyEnvironmentalAssessment).Thispaperfromtworankordersofstyleand

　　concrete strategyanalyzedSEAeffectofourcountry''swaterconservancyconstructionprojectatpresentand

　　makeaconclusionthataccordingtoourcountry''sactualsituationuptillnow,reallyexecutingandputtinginto

　　effecteffectiveSEA,therewascertaindifficult.But with the rapid development of economic and suggestion of

　　environmental code, we think that SEA willcarry out in the water constructionprojectinthe future.

　　Key words: SEA ;water construction ; effect

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