摘要：本文分析了战略环境影响评价的涵义和发展，并在分析其必要性和可行性的基础上，提出我国实施战略环境影响评价的相关建议：以环境容量为基础；以规划环评为切入点；建立战略环境影响评价的公众参与制度，包括公众参与者、公众参与的方式和程序、公众参与的司法保障。
关键词: 战略环境影响评价 规划环境影响评价 生态补偿 公众参与 建议

0引言
战略环境影响评价（简称战略环评）是环境影响评价（简称环评）发展的新趋势，为了真正落实科学发展观，构建和谐社会，我国必须高度重视战略环评，真正把战略环评制度付诸实践。美国、加拿大、俄罗斯联等国家的实践表明，战略环评是将可持续发展战略从宏观、抽象概念落实到实际、具体方案的桥梁，是提高环评有效性的客观要求和科学生态补偿的重要前提，也是保证环境与发展综合决策的标志。历史的教训不能重复，已伤痕累累的生态环境再也经不起破坏与摧残，然而战略环评在国外尚处于初期阶段，在我国也只是刚起步，因此有必要进行深入研究。

1战略环评概述
1.1战略环评的概念
在政策、计划、规划水平上进行环评，是人类对环境问题认识深化的结果,是环保思想从“末端治理”、“生产过程控制”过渡到第三阶段，即“源头防治” 解决环境问题整体战略提出的过程，也是决策科学化、民主化及人类社会可持续发展的客观要求。所谓战略环评，即是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现，是对政策、规划或计划及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价。结果应用于负有公共责任的决策中，它是在政策、规划、计划层次上及早协调环境与发展关系的决策和规划手段。可以看出，战略环评的突出特点是具有高层次性，这正是单个项目环评所不具备的。
1.2战略环评的发展
战略环评制度最早产生于美国，1969年的《国家环境政策法》提出“在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦行动中，均应由负责官员提供关于该行动可能产生的环境影响说明”。如今，美国政府已经编制了好几百部“战略环境影响报告”。1993年加拿大也颁布了《政策和规划提案的环境影响评价程序》,规定提交内阁审议的所有联邦政策和规划提案都需要经过非立法性的环境评价程序。俄罗斯联邦环境和自然资源保护部1994年7月18日公布的《俄罗斯联邦环境影响评价条例》在其第二部分适用范围中，环境影响评价的范围不仅包括具体的建设项目，而且包括规划、计划等经济技术决策。欧盟于1996年颁行了《欧盟关于一定计划与规划环境影响评价指令建议》,规定鉴于环境评价是在计划和规划中综合考虑环境因素的重要手段，它可以确保有关主管当局在采纳有关计划和规划之前考虑这些计划和规划实施时可能会产生的环境影响，应在成员国制定的计划和规划中开展环境评价。荷兰于1993年制定的《环境保护法》第七章规定了环境影响评价，规定那些对环境具有严重不利影响的活动和政府关于该活动的"决定"应当进行环境影响评价。英国、丹麦、瑞典等许多国家也都建立了战略环评系统。在亚洲，韩国环评法要求国家及地方政府在制定实施各种政策与计划时必须进行战略环评。日本出台了一整套“计划环境评价体系”，专门用于区域开发计划中的战略环评。
20世纪90年代以来，我国也逐渐认识到开展战略环境影响评价的重要性和紧迫性，并在《中国对世纪议程》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》等文件中明确提出开展对现行重大政策和法规的环评。特别是加入世贸组织和签订《京都议定书》后，政府更多地通过法规、政策、计划和规划的制定和实施来参与经济活动。2003年9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，这部法律第一次将环评从单纯的建设项目扩展到各类发展规划，用法律的形式确保环境保护参与综合决策，同时，更加突出公众在环境保护中的作用，并通过环境影响跟踪评价和后评价制度，将环境影响评价落实到规划执行和建设项目运行的整个过程中。因而，随着我国经济的发展，人们生活水平的快速提高，实施战略环评是环评的必然发展趋势。

2实施战略环评的必要性和可行性

2.1实施战略环评的必要性
2.1.1是提高环境影响评价有效性的客观要求
我国的项目环评经过20多年的发展完善，已成为我国环境管理的一项基本制度，在控制和减少环境污染、保护生态环境方面发挥了重要作用。然而，目前环评局限于具体的建设项目，而没有考虑多个建设项目可能产生的区域累积效应或区域范围内的间接负面环境影响。但与这类具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策、区域和资源开发规划、城市和行业发展规划、重大基础设施建等对环境的影响更大。其原因在于：建设项目处于整个决策链（战略—政策—规划—计划—项目）的末端，因此项目环评只能对具体项目表示认同或否决，并不能指导政策或规划的发展方向，无法从源头上保护环境，也不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、和累积影响。而环境问题在人们着手制定政策、规划和计划时就已经潜在地产生了。
正是由于现有环评工作出现的这些局限性，战略环评应运而生，它能在决策过程的早期执行，并包含某一类型或某一地区的所有项目，因而能确保充分评价替代方案，考虑到累积影响，全面咨询公众，在实施前而不是实施后做出与某一项目相关的决策。

2.1.2是实现可持续发展战略的要求
1992年，联合国环境与发展大会以后，可持续发展的思想已成为各国制定经济发展战略的重要指导思想。可持续发展的原则作为政策的核心和本质，应通过规划、计划和最终的建设项目逐步分解和贯彻。这就要求在战略实施的不同层次上充分考虑其环境影响，把环境保护问题与社会经济发展有机地结合起来，客观地衡量与评价每一项发展战略的社会经济价值和对环境造成的影响，以期实现社会效益、经济效益和环境效益的统一。也就是说，实施战略环评有助于从政策到计划、规划，以至最后的项目遵循可持续发展目标，从而使环境问题在政策、规划、计划和项目的各个决策层次上都得到充分的考虑。

2.1.3战略环评是科学生态补偿的重要前提
所谓生态补偿机制，既生态收益者在合法利用自然资源的过程中，对自然资源所有人或为生态保护付出代价者付相应费用的做法。战略环评的对象侧重于制定政策和规划本身，要建立生态补偿机制，战略环评是一个十分重要的前提。
战略环评能对生态补偿政策的有效性做出客观评价，生态补偿往往是跨区域、跨流域的补偿，涉及到主客体的分配问题，可能会由于利益格局的变化，造成新的生态问题，而战略环评可以通过对生态补偿主客体之间的利益分配变化等多种因素的分析，对这种利益格局的变化做出客观的评价，进而对生态补偿本身做出评价。以江河上下游生态补偿为例，如果将下游地区的部分收益用于补偿上游地区，那么下游地区是否会过度使用生态资源，上游地区是否会将补偿的费用真正用在生态保护上，这些都需要做具体分析，而这些分析是依赖于战略环评的。
生态补偿的标准和原则是生态补偿政策的重要环节，因此对生态补偿标准和原则做出评价，是生态补偿政策能否达到目的的关键。针对特定区域，采取什么样的生态补偿政策，不仅要涉及补偿原则和标准的选择，还要考虑该地区的经济发展水平和财力状况，而战略环评就是要对这些细节做出分析、判断。

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