建立健全生态补偿机制

　　湖北省神农架林区位于湖北省西北部，是全球范围内同纬度地区的“绿色奇迹”，是全球中纬度地区唯一一块保存最为完好的原始林区。神农架是三峡工程的天然绿色屏障，是南水北调中线工程的重要水源区，其生态直接影响到整个华中地区气候平衡。

　　一、对神农架进行生态补偿的必要性和紧迫性

　　神农架生态保护与建设经历了复杂的历史过程，近年来，在神农架林区党委、政府领导下，按照“保护第一、科学规划、合理开发、永续利用”的要求，整体推进生态保护与建设进程。一是强化重点生态治理工程。二是及时调整产业结构。适时提出“保护第一，旅游带动，政府主导，市场运作，部门联动，企业带动、协会推动、全民参与”的“旅农林”生态产业链建设思路，初步形成了以生态旅游为主导的产业布局，彻底打破了“独木支撑”的产业结构。三是以解决民生问题为重点。但是，神农架是一个集生态功能区、资源富集区、国家级贫困区于一体的特殊地区，富饶的贫困是其显著特征，而产生这一局面的根本原因在于保护与发展的突出矛盾。神农架总面积的93.8%属于禁止开发区域，另有6.2%的面积属于限制开发区。由于多数生态环境保护与建设工程还不能产生明显的经济效益，农民和林业工人转产难度大。另一方面为加强生态保护和建设既投入了大量的人力、物力和财力，又丧失了许多发展机会。开发与建设受制于保护的约束十分明显。

　　神农架生态保护建设的巨大投入与付出同相对落后的经济社会发展水平以及神农架巨大的生态服务价值形成很大的落差。神农架是第四纪冰川时期各种动植物的避难所和栖息地，已被列入“中国珍稀濒危植物名录”的一、二类保护植物有28种，国家重点保护动物有金丝猴等70种。因为有了神农架2618平方公里的森林，每年少向三峡库区排放700多万吨的泥沙。可以说，神农架巨大的生态服务价值，依靠自身力量无法保护；生态保护的外部性带来巨大的社会福利，但无门路创造“内部的经济”，导致“生态贫民”和“生态难民”。要提升神农架的生态保护水平，目前已到关键时期，必须有更高层次、更广范围、更大力度的外力拉动，才能实现保护与发展的新跨越，而这一外力最有效最可持续的方式，就是建立健全对神农架的生态补偿机制。

　　二、目前对神农架进行生态补偿存在的主要问题

　　建立生态补偿机制，让保护者获得回报，让生态受益者补偿，是促进神农架生态环境持续保护的关键。但是，当前对神农架进行生态补偿还存在不少亟待解决的问题，即生态补偿的法律法规不健全；投融资渠道单一；补偿方式简单；补偿责任难以明确。

　　三、对生态补偿的几点意见

　　(一)进一步加大对生态移民的支持力度。生态保护的根本在于减轻当地人口对自然生态的压力，生态移民是可行的措施。目前，神农架尚有1250户约5000人需要搬迁。但问题是，生态移民补助资金不足，尤其是基础设施建设资金缺口大，地方财政困难，无力配套，集中安置的部分农户缺乏山林土地资源。因此，国家和湖北省应适当提高生态移民补助标准，延长补助年限。

　　（二）进一步加大对生态保护与建设工程的投资力度。天然林保护和退耕还林等生态保护与建设工程对保护神农架的生态环境发挥了十分重要的作用，但这些工程还有一些问题需要解决，如天然林保护工程补偿标准低；退耕还林政策只解决“退得下，还得上”这个环节，达不到“不反弹，稳得住，能致富”的目的；缺少对工程区农户和退耕户的燃料补偿政策；资金配套率低。因此，为进一步发挥好这些工程的效益，一是要在适当提高补偿标准的基础上，扩大神农架生态公益林补偿面积，将神农架林区（含保护区）263.62万亩（含保护区83.0266万亩）已规划但尚未纳入国家和省森林生态效益补偿范围的生态公益林，全部纳入补偿范围；新增林区退耕还林面积4.5万亩；参照西部开发政策，继续支持神农架实施生态移民搬迁工程；支持神农架建设一批城镇和景区环保基础设施示范工程。二是国家和湖北省财政预算内建设资金（包括民航、交通等专项建设基金）和国债资金要加大对神农架林区的投入力度，支持神农架尽快改善交通、水利、防灾减灾等基础设施建设。三是对神农架的重大生态建设项目和基础设施建设项目的投资应主要由财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决，取消地方配套，不留资金缺口。

　　（三）进一步加大对特色产业的扶持力度。神农架林区的首要任务是保护，但是，因地制宜适度发展一些特色产业，增强当地的“造血”功能，有利于提高神农架生态保护能力。因此，要制订有利于神农架自然资源管理、生态环境保护和经济协调发展的产业政策。在禁止开发区，严格禁止一切经济开发活动；在限制开发区，国家通过特殊的税收政策和投资政策，支持 “旅农林”生态产业链建设，扶持生态旅游业、生态农业、健康养殖业、药材加工业发展。

　　按照“谁受益、谁补偿”的原则，应实施三峡工程、南水北调中线工程对口帮扶神农架林区计划，由三峡工程总公司、南水北调中线水源有限责任公司每年各安排一定资金，支持林区水污染防治、水土保持和水源区保护。

　　（四）进一步加大对神农架的财政一般转移支付力度。生态产品是公益性产品，政府是这一产品的购买供应主体，也是生态利益的调解者和生态保护的引导者，在探索建立生态补偿机制的初期，公共财政在生态补偿中应担负重要职责。因此，国家和湖北省应逐年加大对神农架的财政一般转移支付力度。

　　（五）可把神农架林区列为建立生态补偿机制的试点单位。鉴于神农架独特的生态环境和地理位置，可考虑把神农架林区作为建立生态补偿机制的试点单位，按照低起点、广覆盖、建机制、可操作的要求，提出较为系统的生态补偿政策，建立完善的生态补偿机制和管理体制，努力推动生态补偿工作科学化、规范化、制度化、法律化进程。 　　

　　（作者系国务院办公厅秘书三局副局长）