孙佑海：完善环评制度建设生态文明

　　要点提示
　　我国现行的环评制度存在相当大的制度缺陷:受体制约束，环保部门对项目审批很难发挥一票否决作用；环评法所界定的规划并不包括国民经济和社会发展规划；我国至今没有建立起对法规进行环评的制度。应完善项目环评制度，推行专家评审制；完善规划环评制度，尽快制定调整规划环评行为的行政法规，研究扩大规划环评范围；逐步将对法规的环评纳入环评范围。
　　编辑心得
　　目前，我国环境形势非常严峻。这主要是由于我们在决策和规划等过程中忽视环保造成的。我们必须从完善项目环评和规划环评制度，将法规环评纳入环评范围等方面入手，改革现行的环评制度。其中，要大力推进以规划环评为核心的战略环评。只有这样，才能从源头上对发展布局、结构、规模等进行优化调整，才能根据现有的资源与环境承载能力，制订出适合我国长时期发展的各项政策，促进我国经济社会环境的可持续发展，促进资源节约型、环境友好型社会建设。
　　经济增长的资源环境代价过大
　　
　　我国经济快速发展，但资源环境代价过大。环境资源问题已经成为我国实现可持续发展的主要制约因素之一。
　　改革开放以来，我国经济建设取得巨大成就。国家统计局的数据表明:1978年~2006年，中国国内生产总值年均增长9.67％，远高于同期世界经济3.3％左右的年均增长速度。今年上半年国内生产总值比去年同期增长11.5％。经过多年的发展，我国的综合国力大大增强，到2006年国内生产总值已经超过21万亿元，经济总量跃居世界第4位，国家财力空前提升，人民生活显著改善，国际地位显著提高。但正如胡锦涛同志在十七大报告中所指出的，我国“经济增长的资源环境代价过大”，环境污染和生态破坏的问题比较严重。
　　目前，全国70％的江河水系受到污染，3亿农民无法喝到安全的饮用水，工业固体废物产生量达到10年前的两倍，1/5的城市空气污染严重，1/3的国土面积受到酸雨影响。全国水土流失面积超过国土面积的1/3，沙化土地面积接近国土面积的1/5，90％以上的天然草原退化，生物多样性减少。环境资源问题已经成为我国实现可持续发展的主要制约因素之一。
　　环境质量没有得到显著改善
　　
　　　
　　我国为保护环境已经采取了一系列重大措施，但环境污染却在日趋加重，这必须引起我们的高度重视和思考。
　　(一)改革开放以来我国在政策法律等方面采取的措施
　　将环境保护确立为基本国策。我国在上世纪80年代就将环境保护确立为基本国策。多年来，每年“两会”期间党中央都召开人口资源环境工作座谈会，专门部署环境资源的保护问题。
　　国家制定了一系列保护环境的法律和法规。在环境保护方面，全国人大常委会先后制定了9部法律。包括:环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染环境防治法、海洋环境保护法、放射性污染防治法、清洁生产促进法。特别值得重视的是，全国人大常委会于2002年制定了环境影响评价法，自2003年9月1日起实施。生态保护方面，全国人大常委会先后制定了森林法、草原法、渔业法、野生动物保护法、水法、水土保持法等。在节约和保护能源资源方面，全国人大常委会先后制定了节约能源法、矿产资源法、煤炭法、可再生能源法等。
　　国务院制定了一系列环境资源保护的行政法规；国务院有关部门制定了大量环境资源保护的规章；各地方制定了一大批配套的地方性法规和政府规章。
　　在环境执法方面采取了一系列重大行动和措施。例如，2005年~2007年，连续3年开展整治违法排污企业保障公民健康环保专项行动，全国共出动执法人员167万人次，检查企业72万多家，依法查处7.5万多起环境违法案件，取缔关闭违法排污企业1.6万家，对1万多个环境污染问题单位实行挂牌督办；检查工业园区1900多个、园区企业近3万家，查处违法企业4000多家。国家还开展了矿山生态环境保护和海洋环境保护专项执法检查，依法处理多起违法行为。
　　2006年2月20日，国务院有关部门联合发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，加大了对国家公职人员环保不作为、乱作为的惩治力度，建立起环境保护行政执法责任制度。
　　“十五”期间，全国关闭取缔了近4万个(条)污染严重的企业或生产线，集中整顿了化工等8个重污染行业，全国单位工业产值化学需氧量排放量下降了近50％。
　　全国人大常委会强化了环境法律实施情况的监督检查。十届全国人大以来，全国人大常委会先后开展了对固体废物污染环境防治法、水污染防治法、土地管理法等法律的执法检查，开展了环境保护法律的跟踪检查，今年还开展了辽河、淮河流域水污染防治的执法检查。通过这些监督检查，有力督促了政府及有关部门依法做好环境资源保护工作。
　　(二)我国虽然采取了措施，但环境质量并没有得到显著改善
　　我国“十五”规划确定的发展目标，绝大多数完成情况良好，但污染治理的目标没有完成。二氧化硫(S　O2)排放和化学需氧量(C　O　D　)指标，分别反映大气和水环境的质量。2005年全国SO2排放总量为2549万吨，超过总量控制目标(1800万吨)749万吨；比2000年(1995万吨)增加了约27％。2005年全国COD排放总量1413万吨，与“十五”提出的1300万吨的总量控制目标相差113万吨，仅比2000年(1445万吨)减少了2％。
　　按照“十一五”规划，在2010年，全国SO2、COD要比“十五”期末分别降低10％。这意味着这两个指标必须在“十一五”期间平均每年下降2％。然而，从“十一五”开局之年2006年看，上述两项环保指标与要求差距很大。2006年全国及地方国民经济和社会发展统计公报显示，全年全国COD排放总量1431万吨，比上年增长1.2％；SO2排放总量2594万吨，比上年增长1.8％。现在虽然将考核改为“5年算总账”，但减排压力更大。
　　更重要的是，虽然一些地方强调削
　　减了大量的污染物、关闭了大批高污染的企业，以此表明本地治污取得重大成就，但人民群众的感受却大不一样。在一些地方，河流湖泊更脏了，空气污染更重了，固体废物更多了，生态环境更差了。
　　因此，环境保护措施不断出台但环境污染日趋加重的问题，必须引起我们的高度重视和思考。
　　治污效果为何不够明显
　　
　　　
　　除产业结构调整力度不大、政府环保投入不足等原因之外，我国现行的环境影响评价制度存在相当大的制度缺陷是重要原因。
　　全国人大环资委有关机构前一阶段组织专家进行研究分析，发现污染加重有诸多原因。比如，经济增长速度过快，产业结构调整力度不大，政府环保投入不足，环境经济政策不够合理以及执法不严、违法不究问题在一些地方严重存在等。以上的分析都是正确的。但我个人认为，还有一条重要原因没有引起有关方面的足够重视。这个原因是什么呢？这就是我国现行的环境影响评价制度还存在相当大的制度缺陷。
　　首先，从项目环评制度看。目前的项目环评，一般是在中介机构做出环评报告后，由环保部门进行审批。这个制度存在一个隐患，就是受体制约束，一旦上级党政领导对环保部门进行不适当的干预，环保部门的负责人很难顶住，所以在一些地方出现了“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的现象，环保部门对项目的审批很难发挥法律规定的“一票否决”作用。从一些地方的统计看来，那里环评执行率很高，但环境污染、生态破坏的问题却十分严重。这说明，环评制度在一些地方形同虚设，阻挡不住污染项目的新建、改建和扩建。
　　其次，从规划环评制度看。目前环评法所界定的“规划”，并不包括国民经济和社会发展规划，这是存在环境隐患的又一个原因。我们知道，在我国所有的规划中，对国民经济和社会发展具有最深远、最重大影响的，就是国民经济和社会发展规划。这个规划每5年制定一次，它的制定和实施，不仅对国民经济和社会发展产生重大影响，同时对环境产生重大影响。如果我们不对这个带有宏观性、根本性的规划进行环评，而只对那些范围较窄、影响较小的规划进行环评，无疑是“抓了芝麻，丢了西瓜”。
　　第三，我国至今没有建立起对法规进行环评的制度，这是我国环境问题日趋严重的深层次原因。
　　我们知道，党的十一届三中全会以来，我国十分重视立法工作，制定了一大批法律、法规、规章等规范性文件。(以下简称为法规)。这些法规的制定，从根本上改变了我国长期存在的无法可依的局面，依法治国已经成为国家基本方略，依法行政已经成为政府工作的基本原则。胡锦涛同志在党的十七大报告中强调要进一步加强法制建设，进一步推进依法治国的进程，这就意味着，为了更好地治理国家，今后我国还将制定更多的法规。
　　法规的制定和实施，深刻地改变了我国的经济和社会生活，同时对环境问题已经产生并将继续产生极为重大的影响。这些法规包括:促进经济增长的法律、规范资源开发利用的法律、推进对外贸易活动的法律等。与此同时，国务院也制定了一系列决定、指示、通知等规范性文件，例如关于促进西部大开发的决定、推进城市化建设的决定、大力发展乡镇企业的决定等。
　　上述法规等文件，如果在制定之时，就能够对其实施后可能产生的环境影响进行认真评价，并规定相应的对策措施，就可以有效防止污染和生态破坏。但实际情况是，许多法规在制定过程中，有关部门并没有对其可能产生的环境影响进行评估，甚至就没有考虑过环境影响问题。因此，有的法规出台并实施后，就不可避免地对环境造成了不利影响。其中的教训是十分深刻的。因此，适时开展对法规的环境影响评价，应当引起决策机构的高度重视。
　　第四，政策环评的提法不准确，建议今后不要使用政策环评的提法。
　　长期以来，许多环境政策专家建议建立政策环评制度。我不赞成使用政策环评一词，因为政策环评的提法不符合我国的实际情况，还容易产生负面影响。政策环评一词系从国外引进。国外的政策环评，所指的政策一般就是国家的政策，其表现形式就是法律法规。而我们一些专家从国外引进战略环评制度时，却对我国的国情考虑不足，翻译引进了“政策环评”这个提法，却忽略了“对法律法规进行环境影响评价”这个实质。因此，我国开展的战略环评中，不宜提政策环评，而应开展法规环评和规划环评。法规环评和规划环评，组成了战略环评的基本内容。
　　如何全面推进环评工作
　　
　　
　　建议从完善项目环评制度，推行专家评审制；完善规划环评制度；将对法规的环评纳入环评范围3个方面着手。
　　(一)完善项目环评制度，推行专家评审制
　　在对项目的环评进行审批的问题上，建议建立由专家委员会进行评审的制度。在这个制度下，在中介单位对项目进行环评并提出环评文件之后，应由专　家委员会来评审建设项目是否符合环境保护法律制度的规范要求。
　　关于专家评审机构的设置，我们可以从仲裁制度中得到启发。仲裁机构在仲裁案件时，由社会上的知名专家组成仲裁庭，对案件进行独立审理并做出独
　　立的裁决。有关行政主管部门只是给仲裁委员会的仲裁活动提供服务和保障，并不干预具体的案件审理过程。仲裁庭对案件的审理和裁决负全部责任，由仲裁法和仲裁规则规范仲裁员的办案工作，这样就保证了仲裁庭能够在尊重事实、依法审理的基础上，对案件做出公正的裁决。
　　(二)完善规划环评制度
　　尽快制定调整规划环评行为的行政法规。应在环境影响评价法的基础上，依据环境影响评价法和实际工作需要，由国务院尽快出台规划环评条例，界定指导性规划和非指导性规划的范围，明确实施规划环评的权限和程序，将法律确定的规划环评制度具体化，使之具有可操作性。
　　研究扩大规划环评范围。建议适时修改现行环境影响评价法，将国民经济和社会发展规划纳入规划环评的调整范围。争取在编制下一个国民经济和社会发展规划(即“十二五”规划)时，就对其可能产生的环境影响进行评价，以及时有效地采取预防和应对的措施。
　　(三)应逐步将对法规的环评纳入环评范围
　　对法规进行环评，在我国国内已有先例。例如，上世纪90年代，江苏省委、省政府就明确规定，各部门起草规范性文件，都应当进行环境影响评价，并在实践中总结出一些宝贵的经验。其他一些地区也做了很多有益的探索。
　　国际社会的经验。一些发达国家为了从根本上遏制法规出台后对环境可能造成的不良影响，很早就开展了战略环评。这里的战略环评，评价的对象除包括规划外，法规也占有重要地位。以美国、欧盟、俄罗斯、芬兰为例。
　　1969年，美国制定了《国家环境政策法》(简称NEPA)，首次规定了环境影响评价(EIA)制度，同时，NEPA被作为“保护环境的国家基本章程。”NEPA规定，凡是联邦政府的立法建议或其他对人类环境有重大影响的联邦行动，都必须对其进行环境影响评价。即是说，由联邦政府行政机关向国会提出的议案、立法建议、申请批准的条约，以及由联邦政府资助或批准的工程项目，制定的政策、规章、计划和行动方案，都必须对其进行环境影响评价。谁提出立法议案、规章、政策、计划或项目，谁就要进行环境影响评价。该环境影响评价报告无需经过环境保护管理部门批准，但必须经过他们审核或提出修改建议，最后由批准该议案、规章、政策、计划或项目的行政机关来批准环境影响评价报告。“对人类环境有重大影响”有两个分析基础评判标准:背景和强度。背景，指社会整体、受影响地区、受影响的利益主体和行为地点等。强度，指对环境影响的严重程度。这里的“行动”包括新的正在进行的行动和按照法律规定应当进行但尚未进行的法律行为。
　　欧盟1996年提出《特定规划和计划环境评价指令》的议案，要求成员国在批准或采纳一项规划和计划之前应对其潜在的环境影响进行充分的分析、论证和评价，并提交公众审议，而且该指令对哪些规划和计划应当进行评价以及评价的内容和程序都做了规定。
　　俄罗斯的战略环评别具特色。在俄罗斯，有一个“生态鉴定”制度，它在某些方面类似于其他国家的环境影响评价，但又比环境影响评价更有强制性和影响力。生态鉴定的基本任务有二:“一是通过对拟议进行的经济活动和其他活动的有关材料(方案、计划、规划、纲要、草案等)的审查和评价，查明或判定该拟议进行的活动是否符合俄联邦生态立法所规定的生态要求；二是在查明拟议进行的活动是否符合生态要求的前提下，做出是否可以准许该活动予以实施的结论。”《俄罗斯联邦生态鉴定法》将生态鉴定的对象也规定得十分广泛，其实施可能对自然环境造成不良影响的俄罗斯联邦各种规范和非规范性法律草案，须经俄罗斯联邦国家权力机关核准的作为预测俄罗斯联邦生产力发展和布局依据的各种材料，如各种综合性和专项联邦社会经济规划草案、科学技术规划草案和其他联邦性规划草案、各种自由经济区发展总平面图方案、国民经济各部门发展规划草案、生产力配置总规划方案、联邦投资计划草案、联邦环境保护综合规划方案草案、各种国际条约草案、自然资源的保护和利用规划方案、由联邦政府发放许可证的依据性材料、将林地变为非林地的依据性材料等，都必须进行生态鉴定(第11－12条)。
　　芬兰1994年颁布的《环境影响评价程序法》虽然主要适用于对环境有显著不利影响的建设项目，但对某些政府部门的计划、规划和法规也要求进行环境影响评价。
　　更重要的是，最近召开的党的十七大，党中央在解决环境问题上进行了新的战略部署。党的十七大要求:要“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。”要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”由此可见，党和国家为了解决环境问题，目标上更加明确，措施上更加坚决，从各地的情况看，广大人民群众的环境意识大为提高，对解决环境污染和生态破坏问题具有强烈的愿望和要求。
　　如果我国在完善项目环评、规划环评制度的基础上，适时开展对法规的环评，必将有助于从根本上防止法规实施后对环境造成的不良影响，从而保证法规的制定和实施朝着有利于环境和资源保护的方向发挥作用，从而使法规真正成为可持续发展的重要保障。
　　总之，在党的十七大精神指引下，通过改革项目环评制度、完善规划环评制度，适时开展法规环评制度，并通过立法加以规范，必将大大促进环境与发展的综合决策，促进环境与发展的双赢，从而为全面贯彻科学发展观，建设生态文明，实现全面建设小康社会的目标做出应有的贡献。
　　(作者系全国人大环资委法案室主任)