刚性指标约束什么？
　　刚性指标的完成，需要政府刚柔兼济，充分运用法律手段和经济手段
　　本规划提出的主体功能区划、保护生态环境、资源管理、保护知识产权、调节收入分配、维护市场经济秩序、保障人民合法权益、社会建设和管理等的要求，主要通过健全法律法规、加大执法力度等法律手段，并辅之以经济手段加以落实。
　　——摘自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
　　约束性指标，约束的是政府的行政行为，约束着政府运用多种手段去调控社会资源，合理配置公共资源，约束着政府摒弃种种不符合科学发展观的行为与做法。
　　具有约束性的环境指标赋予了政府保护环境的责任，也同时赋予了政府强化环境执法的责任。在一定程度上，环境执法力度如何，反映了政府执政能力的高低，反映了政府执行力的高低。
　　在GDP指标与环境指标的一软一硬的变化中，GDP增长压力淡出，环境指标逐渐走上台前，GDP至上的固有堡垒正在逐步瓦解，牺牲环境发展经济的不可持续发展观念将会逐步消退，取而代之的是以环境优化经济社会发展，是人与自然和谐的科学发展理念。而随着这些转变悄然变化的将是政府的行政行为。
　　要实现“十一五”期末二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排放总量减少10％的目标，《十一五规划纲要》明确规定了政府完成这一指标的两个手段，以法律手段为主，辅之以经济手段。国务院今年3月刚刚发布的《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》中也已将严格环保等市场准入作为调整产能过剩的重要制度和手段。
　　以法律手段为主，意味着各地区要健全环境监管体制，提高环境监管能力，加大环境执法力度。
　　环境指标的分解与核定，需要污染物排放总量制度和排污许可制度来保障实施。在建设项目上马、区域规划制定时，环境影响评价制度理应成为一道不可逾越的关口，成为其科学发展与否的评判尺和试金石，以从源头上避免区域发展、经济结构、产业结构出现与能源资源状况、环境容量不和谐现象。日常严格的环境执法，将堵住环境违法行为的漏洞，避免污染企业将环境成本外部化，真正破解困扰环境保护的“违法成本低，守法成本高”难题。
　　刚性指标的完成，并不排斥政府采取与市场机制相和谐的调控手段，积极引导市场的力量，将资源朝公共服务方面倾斜，最终实现合理配置资源、达到指标规定的目的。
　　《十一五规划纲要》明确要求将污染防治、生态保护列入公共财政预算安排的优先领域；明确要求完善和制定鼓励资源节约型、环境友好型社会建设的税收政策；要求加强环保政策和产业政策的配合，关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件。同时，以严格的环境执法为后盾，推动清洁生产，促进循环经济发展，让企业和区域在环境保护中获得收益，也将增强各地区、各行业走可持续发展之路的决心与信心。
　　约束是制约，更是一种力量，推动着政府去做该做的事，在环境保护中有所为。
　　
　　刚性指标约束力如何实现？
　　只有职能转变的责任指标真正落到实处，政府职能转变才真正落到了实处，其他经济社会发展各项指标才有望实现
　　本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。约束性指标要分解落实到有关部门，其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标要分解落实到各省、自治区、直辖市。
　　国务院有关部门要加强对本规划实施情况的跟踪分析，接受全国人民代表大会及其常务委员会对规划实施情况的监督检查。
　　——摘自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
　　预期性指标与约束性指标的出现，不仅仅是经济社会发展指标的变化，《十一五规划纲要》通过指标变化给政府职能上了一堂“加减”课。
　　正如有专家所言的，只有职能转变的责任指标真正落到实处，政府职能转变才真正落到了实处。政府职能转变真正落到了实处，其他改革和经济社会发展各项指标才有望实现。
　　针对约束性指标和政府需要强化的职能，《十一五规划纲要》也以专篇规定了规划实施机制。从约束性指标要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，到在规划实施中期将对规划实施情况进行评估；从要求主要污染物排放总量减少指标要分解落实到各省、自治区、直辖市，到不同的主体功能区实行不同的区域绩效评价和政绩考核内容，《十一五规划纲要》明确了新的五年约束性指标如何实现其约束性效力以及政府政绩考核的内容。
　　将约束性指标纳入政绩考核范畴，无疑是抓住了约束性指标能否实现的关键，逼着地方政府将关注点由GDP增长转移到约束性指标上，转移到区域经济社会的可持续发展和科学发展上。
　　约束性指标的法律效力保障了“十一五”期间对政府及其领导干部加强环境保护有了一个硬约束。不顾环境容量，盲目上污染项目、拼资源能源，必然会遭遇约束性指标的红灯。
　　但要将环境指标真正落到实处，我们还有很多工作要做。专家认为，要完成约束性指标的任务，除了要大力推行和落实科学发展观，尽快建立可持续发展的考核体系外，各地区、各行业还应将指标目标层层分解，细化到各级政府，细化到各个行业，明确责任。政府还应制定一本细账，明晰完成指标的重点难点在哪里、政府要做些什么、各行业和企业怎么做。
　　就如何完成主要污染物排放总量减少10％这样一个长达五年的指标，专家建议，在主要污染物排放总量减少指标分解落实到各省、自治区、直辖市的基础上，还应将指标分解到年度，实行年度考核，并对政府主要领导干部离任时进行离任考核，以确保政府完成环境指标时的措施、政策具有延续性，增加领导干部完成约束性指标的责任意识，避免到“十一五”后期出现突击行为。
　　展望“十一五”，约束性指标带给我们更多畅想，我们期待着“十一五”期末的盘点带给我们一个满意的答案。 (本报记者 黄冀军)

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