我国目前正在大力构建社会主义和谐社会，笔者认为，当前抓紧完善污染损害赔偿制度，对于构建社会主义和谐社会不仅十分必要，也非常有利。

　　一、现行宪法及有关法律法规中有关污染损害赔偿的规定

　　《宪法》第九条规定:“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第三十三条规定:“国家尊重和保障人权。”

　　《民法通则》第一百二十三条规定:“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”第一百二十四条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”

　　《环境保护法》第四十一条规定:“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任。”第四十二条规定:“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”第四十四条规定:“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”

　　《海洋环境保护法》第九十条规定:“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”第九十二条规定:“完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施，仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任:(1)战争；(2)不可抗拒的自然灾害；(3)负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为。”

　　《固体废物污染环境防治法》第八十四条规定:“受到固体废物污染损害的单位和个人，有权要求依法赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。”第八十五条规定:“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。”第八十六条规定:“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”第八十七条规定:“固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。”

　　《民事诉讼法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《放射性污染防治法》等法律均从各自的角度对污染损害赔偿制度做出了规定。

　　最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第四条规定:“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”

　　以上所列举的法律文件表明，我国关于污染损害赔偿的法律制度已经初具雏形，而不是处于完全无法可依的状态。目前我们要做的，不是在“零”的基础上创建污染损害赔偿法律制度，而是如何将这些制度修改、完善、提高，以适应经济和社会可持续发展的需要。

　　二、我国污染损害赔偿立法中存在的问题和不足

　　1.在实体制度方面，对污染损害赔偿责任的构成要件、责任范围、赔偿的具体标准等问题，总体而言缺乏法律规定，已经制定出来的相关法律之间也存在不够协调甚至相互矛盾的问题。

　　2.在程序制度方面，一方面，对环境公益诉讼总体上缺乏明确清晰的规定，使许多污染受害者得不到法律救济；另一方面，现行司法程序对于解决污染损害赔偿问题还存在着效率过低、成本过高等问题，而解决赔偿问题又缺乏其他的有效救济渠道。当前，解决污染损害赔偿纠纷有越来越多地依赖法院的趋势。但是，由于环境污染问题的特殊性和复杂性，运用普通的司法程序来处理环境纠纷往往给一般的受害者带来过重的负担。例如，在确定侵权的责任和根据受害程度来计算损害金额时，客观上要求司法机关具备高度的科学调查能力和专业知识，但实际上，法官一般不具备这些能力和知识；加上当今社会污染损害赔偿案件越来越多而法院审判人员编制有限等因素，都严重地制约了通过司法程序解决污染损害赔偿纠纷的效率。这类问题在国外也存在。例如日本熊本市水俣病患者从要求赔偿到后来的胜诉判决总共用了17年的时间，其中仅从上诉到判决就用了5年之久。

　　此外，因果关系推定、举证责任倒置等制度仅在现行《固体废物污染环境防治法》中有明确规定，而处理大气、水、噪声等污染损害赔偿纠纷，只能以最高人民法院的司法解释为依据，这个司法解释的合法性和效力却受到许多学者的质疑。

　　以上几个方面的情况均说明，我国在解决污染损害赔偿方面还存在制度上的重大缺陷和不足，这些缺陷和不足已经影响了污染纠纷的及时解决，致使部分公民和法人的合法权益得不到保障，损害了社会公平，影响了社会的和谐与稳定。因此，我们应当按照构建社会主义和谐社会的要求，及时完善污染损害赔偿法律制度，从根本上解决这个问题。

　　2005年12月3日国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，要建立和完善环境保护的长效机制，“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。”“国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。”“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”

　　2006年3月14日，由第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《政府工作报告》指出:“强化环境和生态保护执法检查，健全环境保护的监测体系、评价考核和责任追究制度。”“重点加强节约资源、保护生态环境、就业和社会保障、应对和处置突发公共事件、促进社会稳定、维护市场秩序等方面的立法。完善公众参与立法的机制、程序和方法。积极开展法律法规实施的跟踪检查。继续强化审计、监察等专项监督。深入开展普法教育。做好法律服务和法律援助工作，为困难群众打官司提供有效帮助。”

　　根据以上文件精神，当前我们应加紧研究如何完善污染损害赔偿制度的有关问题。

　　(本文作者系全国人大环境与资源保护委员会法案室主任、国家环境咨询委员会委员、中国政法大学教授、博士研究生导师)