一、我国森林公园与生态旅游发展现状
    1982年，我国建立了第一个森林公园①——张家界国家森林公园，我国现已有各类森公园870多处，其中国家森林公园292处。在陕西省宝鸡市举行的2004中国森林旅游博览会传出信息，作为我国南北气候分界线的秦岭，已经建成我国森林公园分布最集中的地区，年旅游人数近千万人次，旅游社会综合效益达40多亿元 ②。森林公园的建立，标志着以开展森林生态旅游③为主体的多种功能已经确立，森林不再是生产木材的基地。
    林业部已于1994年初颁发《森林公园管理办法》；1997 年又发布了创建“文明森林公园”活动的通知，对森林公园的保护和建设等有关问题都作了具体的规定。此外，山西、湖南、贵州、广州和福建等省市也制定了相应的森林公园管理办法或条例，加上《森林法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》、《房地产法》等相关法律和《中国森林公园风景资源质量等级评定（国家标准）》、《森林公园总体设计规范》等相关法规的实施，这在一定程度上保证了我国森林公园和森林公园生态旅游的健康发展。 
    然而， 我国森林公园是在国有林业局、国有林场、国有苗圃、集体林场等单位经营范围内建立起来的，因而，在我国加入WTO后，无论从 我国森林公园的管理体制还是从森林公园的生态旅游市场方面都存在有待完善或改变的地方。
    二、我国森林公园与生态旅游存在的问题
    （一）我国森林公园的管理体制中存在的问题
    根据《森林公园管理办法》，结合当前全国森林公园的状况看，森林公园发展过程正处于社会经济的转型时期，其政府管理部门大多是在市场经济之初，物质基础以及资金条件非常困难，相关的法律法规不完善的条件下逐步建立起来的。因此，受当时的体制和市场条件的局限，相当多的政府部门既是森林公园的管理者，又是森林公园的生态旅游市场的监督者和经营者，集三种身份于一身，构成了目前森林公园多种体制并存，政府职能与企业行为合一的不正常局面，森林公园的管理部门被称为“政府职能，事业单位，企业行为”的特殊机构。从目前全国森林公园管理体制的整体情况看，大体可以分为四种类型：
    1、政府职能型。森林公园管理机构为政府职能部门，具有明确的行政执法、规划建设、管理监督和森林资源保护等相应的职能权属。该种体制的国家和省级森林公园管理部门的组织人事权在各级地方政府，而业务主管部门存在三种模式。一是地方林业部门主管部门管理模式；二是地方林业部门主管部门与其他行业主管部门共管模式；三是其他行业部门管理模式。
    值得注意的特点是，目前全国森林公园政府职能性管理部门几乎都有这样或那样规模不等的经济实体，大多直接或间接经营森林公园的生态旅游服务、文化产业、农副产品的生产加工、房地产等项目；还有的森林公园所属部门或机构与企业合作开发其他相关产业。
    2、政企分开型。森林公园管理部门享有独立的政府职能，主要负责森林公园的行政管理、规划、植保、环卫等，其余的经营性项目，由政府管理部门参股按照市场经济模式运作的股份制企业（集团）管理运作，企业相对政府管理部门是独立的，并拥有部分森林公园收益分配权（如门票收益）和资产处置权，股份制企业负责管理酒店、餐饮、索道、缆车、旅行社等开发经营项目，包括对部分项目进行一定规模的资本运作。
    政企分管型中还有一种形式是由地方政府出面下发文件，打破地区、行业、所有制界限，通过国有资产无偿划转的形式，将森林公园并入直属国有旅游企业，由地方旅游企业（集团）统一管理、经营森林公园。原政府管理机构对森林公园只有部分管理权。
    3、政企合作型。地方政府与企业（所有制形式为国有、民营、股份制）签定合作协议，将森林公园交由企业，并授权企业进行统一经营、规划、开发、招商、建设，按现代企业的市场化经营模式进行管理运作。地方政府管理部门承担部分由政府出面做的工作，森林公园收益按合作协议比例分成。
    4、企业管理型。森林公园完全按照现代企业模式管理，这种类型中，一种是由原政府管理机构改制，进行企业化管理、经营；另一种则直接由企业负责风景区的管理、经营。
    以上后三种类型的森林公园管理模式较为少数。因此，森林公园的管理机构实际发挥的是行政职能和市场经营的双重职能。这种“两种机制、一套人马”的管理模式，往往容易酿成森林公园的科学管理、规划和保护功能弱化，经济功能被强化的不正常现象。
    （二）森林公园的生态旅游市场中存在的问题
    长期以来，由于我国森林公园处在计划经济体制和环境的影响之下，许多管理部门不仅行使政府职能，而且在森林公园的资源配置、生态旅游产业的管理以及生态旅游服务等方面也发挥着重要的作用。因此，在森林公园行业内部和外部，都自觉或不自觉的混淆了森林公园管理与生态旅游产业经营之间的界限。从而导致至今仍有相当多的森林公园管理部门认为自己是旅游产业部门，对自身职能和部门性质认识模糊。这些认识导致一些部门把森林公园简单的看作经济、利润和就业的载体，只重视其经济功能和效益，而忽视了其生态环境、科研教育、社会文化以及精神文明等方面的功能和效益。由于这些模糊认识和导向性的错误，森林公园在管理、开发和经营上出现偏颇。我国入世之后，生态旅游经济市场化导致的竞争将日趋激烈，伴随着市场经济行为的种种因素以及风险无处不存在。在这种背景条件下，森林公园管理应该与市场化生态旅游经济行为严格区别开来，不能将森林公园的管理混同于商品生产性和一般文化消费性资源的管理。根据森林公园管理的性质以及我国入世后产业分工的趋势，森林公园行业部门以自然及文化遗产资源管理为导向，而生态旅游产业以旅游服务市场经营为向导。因此，森林公园管理与生态旅游产业经营，管理森林公园的政府职能部门与生态旅游产业及企业经济组织，它们在性质、职责、法律地位等方面是根本不同的。
    生态旅游产业及企业经济组织是遵守市场经济规律，按照市场化进行运作的。因此，不同程度的风险自始自终的伴随生态旅游产业及企业经济组织。如果将森林公园的管理权交给生态旅游企业经济组织，那么管理森林公园的生态旅游企业经济组织一旦出现风险，必然直接转嫁到森林公园，而生态旅游企业经济组织无法也不可能承担森林公园的最终风险。据此，森林公园的管理、保护和国家资源失控而造成的损失，必然由代表公众利益的国家来承担。
    三、完善我国森林公园与生态旅游存在问题的措施
    （一）WTO中有关森林公园与生态旅游的规定和我国的承诺
    世界贸易组织原则要求各成员国政府及其所属的政府职能部门，不具有企业的性质，不能直接或间接的参与企业的市场化经营和市场竞争；同时，也不能利用政府行政权力以各种理由垄断或变相垄断本国的旅游服务市场。
    我国政府加入WTO的有关承诺，主要是针对市场经济范围的商业贸易和旅游服务贸易领域，并明确涉及森林公园范围内的旅行社、餐饮、娱乐文化、酒店、运输服务、房地产等项目，而不涉及森林公园资源、自然与文化遗产以及森林公园特有的专营项目（如森林公园的门票专营权），从而表明了我国政府对待自然与文化遗产的立场和态度。我国政府在WTO明确承诺：加入世贸组织后3年内，允许外资对对旅游服务产业控股；入世后6年内，允许设立外资、独资旅行社，并取消区域限制，取消对境外旅行社和旅游经营者设立分支机构的限制。加入WTO之后，我国森林公园的管理、保护的责任更加繁重，森林资源的安全直接反映了我国的文明程度，并关系我国在国际的形象。同时，也将受到我国公众和国际社会的更广泛的关注。
    （二）理顺我国森林公园的管理体制
    目前，我国森林公园政企不分的体制结构，不能适应森林公园管理和森林公园的生态旅游市场化的要求。表现在：应该按照市场经济规律由企业办的事，仍在由政府职能部门包办；而一些应该由政府职能部门管理到位的工作却没有真正地抓好管好，甚至还交由企业管理。政府管理部门对森林公园的市场经营项目的管理，主要通过政策法规，税收政策以及特许经营等方式进行管理、指导和调控，应该彻底改变以前机构不断膨胀，管理无所不包、行政无所不办的全能型机构的政府形象。森林公园管理部门，不能仅仅停留在组织内部的职能分解和权利收放上，更重要的是要具体制定政府的行政范围，明确并落实法律赋予的各种职权，明确管理部门的性质和功能，该管的要认真管起来，该放的要坚决放开。改变过去政府部门与企业或经济组织直接的经济利益关系，发挥政府的依法管理、监督和市场调控的作用。
根据WTO协议的要求，我国对森林公园管理和森林公园的生态旅游市场管理应该采用“政企分开型”管理。森林公园管理部门和经营除森林公园管理部门职能以外项目的企业，各自所享有的职能和所享有的权利见本文以上所述。这种管理模式，一方面能够解决，长期以来我国森林公园在缺乏国家计划发展资金和地方财政支持的情况下，相当多的森林公园自身“造血”功能很弱的问题；另一方面还能够解决，森林公园管理部门实质上所肩负的政府行政和生态旅游服务经营的双重职责，从而解决森林公园管理部门与一些部门或利益集团之间存在的直接或间接的经济关系而导致的腐败问题。
    （三）开放我国森林公园的生态旅游市场
    加入WTO之后，我国开放的是森林公园内的生态旅游服务市场，而不是开放森林公园的管理机构，不是改变森林公园的性质，使其变为商品化市场。森林公园无论以何种形式交由企业进入市场化操作和经营，都是缺乏法律依据的，也是违反国际通行的森林公园管理规范的。这一点，应随着我国入世后改革的不断深化进一步加以明确。
    根据WTO的旅游服务贸易、最惠国待遇和国民待遇的规则规定，我国森林公园的生态旅游服务贸易的经营性项目在入世后逐步全面开放，必然引发旅游服务市场更为激烈的竞争。至此，那些依托森林公园的宾馆、餐饮、旅行社、娱乐等生态旅游服务项目以及相关的经营性产业，必须按照市场经济规律进行运作。对于森林公园的生态旅游服务经营性项目，政府可根据WTO规则，并借鉴国际上国家公园的经验，采取特许授权经营的方式。与此同时，消除垄断，最大限度的引入市场竞争机制，开放搞活，使国内外生态旅游服务市场的财力资源、物质资源、人力资源、科技资源达到最佳的组合与配置，实现森林公园生态旅游经济的良性循环和快速发展。所谓特许经营，是对森林公园范围内的生态旅游服务和相关的经营性项目，即宾馆、餐饮、旅行社、娱乐、交通运输等服务性项目，以及森林公园内的花木、农副业种植、养殖、旅游产品的生产加工等项目，在遵守森林公园有关的法律法规的原则下，严格按照总体规划的要求，对企业采取的有条件的认可经营方式。从我国目前的总体看，森林公园的生态旅游服务企业仍处在较低的发展阶段，无论在规范化运作和服务质量方面，还是在抵御市场风险能力和参与竞争能力方面，与境外企业相比都存在差距。因此，在森林公园开放生态旅游服务市场的问题上，政府有关部门，一是应借助入世的机遇，转变观念，消除政府部门的行业垄断；二是理顺与生态旅游产业经营的关系，对森林公园的生态旅游的服务市场进行规范整顿；三是尽快制定有关森林公园生态旅游服务以及相关产业特许经营的政策法规。同时，发挥政府优势，加大调控与监管力度，使森林公园的生态旅游服务产业能平稳过度并持续发展。

　　
    注释：
    ①《森林公园管理办法》第二条规定：森林公园，是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。
    ②中国绿色时报 2004.6.4
    ③“生态旅游”，其英文写法为Ecotourism，为Ecological tourism的缩写，但对于“生态旅游”这一新词语，至今还没有一个公认的定义。世界旅游组织将之定义为：以生态为基础理论的旅游，是专项自然旅游的一种形式；生态旅游学会则解释为：为了解当地环境的文化与自然历史知识，有目的地到自然区域所做的旅游，这种旅游活动的开展在尽量不改变生态系统完整的同时，创造经济发展机会，让自然资源的保护在财政上使当地居民受益；第一届东亚国家公园自然保护区域会议认为：生态旅游应为倡导爱护环境，或者提供相应的设施及环境教育，以便旅游者在不损害生态系统或地域文化的情况下访问、了解、鉴赏、感受自然及文化地域。

　　
    参考文献：
    1、卢云亭、王建军： 《生态旅游学》，旅游教育出版社2001。
    2、杨志诚：《让世界遗产永续经营与利用：加拿大国家公园系统》，大自然（台湾），1998(1)：98～103。
    3、中国绿色时报 2004.6.4。