环境公益诉讼破壳而出
编者按
近年来，贵阳、无锡、昆明等地环保部门、法院和检察院，从落实科学发展观的实际需要出发，着眼于保护公众环境利益，针对本地突出的环境污染行为，在环境公益诉讼方面迈出了坚实步伐。实践证明，环境公益诉讼不仅产生了良好的法律效果，同样取得了显著的社会效果。本报特别约请了环境保护部政策法规司副司长别涛，对各地探索环境公益诉讼实践的进展和经验进行总结，希望能为其他地方开展环境公益诉讼提供借鉴。
目前，环境公益诉讼在我国各地兴起，不少地方在机制创新和制度建设方面做了大胆探索。环境公益诉讼作为一种相对成熟的诉讼制度，国家立法机关、司法机关、行政主管部门需要给予关注、指导，并通过修订诉讼程序法或者制定规范性文件，不断完善和推广环境公益诉讼制度。
各地着手机构设置和制度建设
在贵阳、无锡、昆明等地的环境公益诉讼实践中，地方司法机关注重机制和制度建设，并已经制定了相关规章制度，用以指导实践。
贵阳市环境公益诉讼案件指定法庭集中管辖
红枫湖等“两湖一库”是贵阳全市主要饮用水源，为了保护水源防止污染，市政府特设管理局。为有效遏制水污染，2007年11月，有关机关先后批准贵阳市中级法院设立环境保护审判庭，批准贵阳市清镇市法院设立环境保护法庭；贵阳市中级法院2007年12月向全市发出《指定管辖决定书》，明确全市所有涉及环境保护的一审案件，包括环境公益诉讼案件，均由清镇市法院环境保护人民法庭集中管辖。这一决定书明确规定:“各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门，可作为环境公益诉讼的原告，向人民法院提起环境公益诉讼。”“案件类型涉及两湖一库及环城林带的环境保护、管理、侵权、损害赔偿等”。
无锡确定检察机关参与环境民事公益诉讼三种方式
2007年一场因为蓝藻污染导致的饮用水危机，使无锡市感觉到前所未有的治污压力，当地也在探索新的机制。
2008年5月初，无锡两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，受理检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门提起的诉讼。
2008年9月8日，无锡市中级法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。依此规定，环境民事公益诉讼是指法院、检察院为了遏制侵害环境公益的违法行为，保护环境公共利益，根据职能分工，通过支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼案件3种方式所实施的诉讼活动。在提起环境民事公益诉讼程序中，检察院享有不同于普通民事诉讼原告的诉讼地位。
支持起诉，即检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，符合规定条件的，可以支持相关单位或者个人起诉。
督促起诉，即对于侵害环境公益的违法行为，相关环保部门依法应当进行查处而未查处的，检察院应当向其发出《检察建议书》，建议其依法履行查处职责。对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为相关环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的环境损害后果尚未处理的，可以督促相关环保部门起诉，并制作《民事督促起诉书》。
提起民事公益诉讼，即检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，对被督促起诉单位无正当理由未向法院起诉，不提起公益诉讼可能导致环境公益遭受进一步损害的，可以向法院提起环境民事公益诉讼，并制作《民事公益诉讼起诉书》。检察院提起环境民事公益诉讼免交诉讼费用。公益诉讼成立的，判决被告履行相应责任，包括判决被告承担环境恢复费用，并承担监测、化验、鉴定、评估等费用及法院在审判中依职权发生的实际费用。
2008年12月8日，无锡市中级人民法院、市人民检察院、市政府法制办联合发布了《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》。这一意见规定，检察机关在办理环境民事公益诉讼案件中，需要由相关环保部门提供勘验、监测、检测、鉴定、化验、评估等技术数据结论的，可以发出《协助提供证据材料通知书》，相关部门应当全面收集并及时提供有关证据材料；环境公益诉讼请求成立的，法院判决此费用由被告承担。
昆明法院、检察院、公安局、环保局协作执法
严重的污染使滇池这颗高原明珠黯然失色，当地为此承受着来自各方的压力，并努力探寻出路。2008年11月5日，昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。市中级法院设立环保审判庭，有条件的基层法院也可以设立环保审判法庭，对涉及环境的刑事、民事、行政案件及执行实行“四合一”的审判执行模式，并积极探索环境公益诉讼和跨行政区域的环境污染诉讼。此外，昆明市检察院设立了环境检察处。
这一意见规定，环境公益诉讼的案件，由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。环保部门在环境污染事故鉴定、损害后果评估方面，对环境公益诉讼提供技术支持。
贵阳、无锡、昆明最近关于环境公益诉讼的实践，表现出若干基本特点:一是成立了专门的环境司法机构，包括环境法庭、环境检察处、环保分局；二是制定了专门的规章制度；三是建立了专门的环境司法协作机制，特别是形成了环境监测数据等证据方面的协作关系；四是确定了专门的原告范围，不仅环保部门、检察院可以起诉，环保团体组织也可以提起诉讼，从而为公众通过司法途径监督环境违法行为提供了诉讼程序保障，有关环保团体应当善于运用。
我国现有法律支持环境公益诉讼
现阶段，环保行政机关或者人民检察院提起环境公益诉讼案件，虽然没有明确的法律规定，但通过相关法律和政策性规定的综合性分析可知，国家现有法律是支持环境公益诉讼的。
例如《民法通则》规定，公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。《民事诉讼法》规定，机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。《人民检察院组织法》规定，人民检察院通过行使检察权，保护全民所有的财产和集体财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。
《环境保护法》规定，一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。2008年新修订的《水污染防治法》第八十八条规定，环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向法院起诉。《海洋环境保护法》第九十条更是明确规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的行政部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。
2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出:“研究建立环境民事和行政公诉制度”，“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国家首次明确提出推动环境公益诉讼。
最高司法机关的态度也是积极的。原国家环保总局2005年曾经专门征求最高人民检察院的意见，最高人民检察院同年8月5日回复指出:“近年来，环境污染致害事件呈明显上升趋势。因此，建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。”据媒体报道，最高人民检察院领导在中国法学会诉讼法学研究会2006年年会表示，针对公益诉讼遭遇的制度困境，研究建立“社会公益诉讼是民事诉讼法研究的创新使命”。最高人民法院2008年7月专门召开了水资源司法保护研讨会，研究环境公益诉讼、跨界环境污染的特殊管辖等问题。近年来，全国人大代表和政协委员先后多次提出关于建立环境公益诉讼制度的建议。
因此，无论是作为专司国家公诉职能的检察院，还是环保行政部门，乃至环保团体组织，都有权“对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，包括提起环境公益诉讼；法院同样也可以受理和审判环境公益诉讼案件。
案例一:
贵阳天峰化工污染红枫湖案
“两湖一库”打响司法保护第一枪
2007年12月10日，贵州省贵阳市人民政府所属“两湖一库”管理局作为原告，向清镇市人民法院环保法庭提起环境污染损害诉讼，要求天峰化工公司停止排污侵权。法庭经审理查明，被告公司的生产厂区位于红枫湖饮用水源保护区范围内，但没有采取必要的防水、防渗及相应的废水处理措施，尾矿库的渣场渗滤液均通过地表、地下排入红枫湖上游的羊昌河。贵州省环境监测中心站监测显示，被告公司尾矿库的渣场渗滤液对羊昌河水质影响较大。
法院经审理认为，原告是政府依法设立的环境行政管理机构。红枫湖是贵阳市百万市民的主要饮用水源。在不特定的多数人群遭受环境污染侵害的情况下，为了维护公众利益，政府行政部门有权以原告身份提起环境公益诉讼，制止环境违法行为。据此，清镇市人民法院环保法庭当庭判决:被告天峰化工公司应在判决生效之日起立即停止使用尾矿废渣场，停止尾矿废渣场对环境的侵害，并于2008年3月31日前消除对环境的影响。
此案判决确认了行政机构在环境公益诉讼中的原告资格，突破了在普通诉讼中原告必须是“直接利害关系人”的限制，因而扩大了原告范围。此案因此被评为2007年全国最有影响的公益诉讼案件之一。
案例二:
贵阳熊金志等人破坏山林案
检方以民事原告身份起诉
2008年6月20日，贵州省贵阳市人民检察院以原告身份，向贵阳市清镇市人民法院环保法庭起诉，请求判令熊金志等3人停止环境侵害，拆除违法建筑，恢复植被。这是贵州省首例检察机关以原告身份提起的环境公益诉讼。
法庭经审理查明，2006年9月，熊金志等3人合伙开发旅游餐饮项目，但未向任何部门申报规划、土地使用及建设施工手续，施工造成山体损坏，破坏植被2000平方米，并威胁到饮用水源。
环保法庭经过审理后，于2008年11月26日当庭组织调解，原告贵阳市人民检察院与被告达成调解协议:被告同意30日内拆除违法建筑，并恢复植被；否则原告贵阳市人民检察院将申请法院强制执行。
案例三:
仙女湖景点污染饮用水水源案
引发检方能否成为公益诉讼主体之争
2008年12月11日，江西省新余市渝水区人民法院开庭审理了一起环境公益诉讼案件。案件源于新余市河下镇的李某夫妇对仙女湖风景区内的一座岛屿的开发，他们在岛上兴建了花园山庄。2007年4月又养起梅花鹿。据风景区环境监测站和风景区管理处等部门检查结 果，山庄码头距水厂仅1964.41米，在饮水源二级保护区范围内。山庄和鹿场排污超标，严重影响了水厂取水口的水源质量。有关部门向李某下发整改通知书，要求其停止污染，但未见成效。今年6月17日，有关部门向其下达了《限期拆除养鹿场的通知书》，责令其于7月31日前自行拆除鹿场。但
时至开庭之日，李某的养鹿场仍在经营，环境行政执法遭遇“执行难”。
渝水区人民检察院认为李某违反了《水污染防治法》等规定，为了维护公共环境利益，向渝水区人民法院提起诉讼，请求判令被告停止对饮用水水源地排污、立即拆除养鹿场、消除对市民健康的侵害。这是江西省检察机关首例以原告身份起诉的环境公益诉讼案。
此案检察官在辩诉中指出，人民检察院是国家的法律监督机关，按照《人民检察院组织法》，检察院有权代表国家和公众利益提起民事诉讼。环境污染是社会公害，检察机关作为法律监督者，代表国家利益，运用公力救济的方式提起环境公益诉讼，应视为“有直接利害关系”，检方作为原告符合《民事诉讼法》的规定。
此前，山东、四川等地检察机关也曾提起过环境公益诉讼，都产生了良好法律和社会效果。
案例四:
乐陵金鑫化工厂小炼油污染案
环境公益诉讼破冰之诉
2003年4月22日，山东省乐陵市人民检察院针对金鑫化工厂非法经营国家明令禁止的小炼油项目、严重环境污染的行为，提起环境民事公诉，请求法院判决其停止侵害、消除危险。
同年5月9日，乐陵市人民法院判决，金鑫化工厂必须自行拆除污染设施、停止侵害、消除危险。
案例五:
雁江区石材厂违规排污堵塞河道案
检察建议书敲醒肆意污染者
2004年初，四川省资阳市雁江区人民检察院得知，新立村阳彦铎等8家石材加工厂违规生产，擅自向清水河排污，造成河道污染和堵塞，致使4个村的800亩农
田无法灌溉，230户700人饮水困难，环保部门多次要求整改也未见成效。
同年4月20日，检察机关分别向8家采石厂发出《检察建议书》，要求各厂对排污设施进行整改，使所排污水达到环境标准，恢复河道原状，并将整改情况于同年5月15日前报送检察机关。作为国家公诉机关，检察机关还告诫企业，如果不积极治理污染，继续侵害公共利益，逾期将对其提起民事公诉。
检察机关的检察建议引起了高度重视。经过整治后，目前清水河污染基本得到治理。
