减少大气污染物排放 现行大气法该怎样修订？
修订后的将有哪些变化？
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《大气法》修订草案共设七章一百一十一条，对现行的《大气法》提出了全面的修订建议，主要体现在10个方面的变化。例如，明确和完善了大气污染物排放总量控制的体制和制度。
《大气法》修订草案共设七章一百一十一条，与现行《大气法》相比，主要有以下几个方面:
(一)明确和完善了大气污染物排放总量控制的体制和制度
《大气法》修订草案突破了现行法律中大气污染总量控制仅限于尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区的界限，使目前环境管理中全国范围的二氧化硫总量控制有了明确的法律依据。明确规定，国务院确定国家实施总量控制的重点大气污染物，规定控制目标，并将重点大气污染物排放总量指标分解落实到省、自治区、直辖市及重点行业。同时，也赋予省、自治区、直辖市人民政府确定地方实施总量控制大气污染物的权力。明确了国务院，国务院环境保护行政主管部门，省、自治区、直辖市人民政府，市、县人民政府，排污者在大气污染总量控制中的职责、权限和义务，并对超过污染物总量控制指标的地区、企业和企业集团规定了处罚办法。提出鼓励在有条件的行业和地区开展重点大气污染物的排污权交易活动，要求国务院环境保护行政主管部门制订排污权交易具体办法。这些修订措施，将使我国大气污染总量控制工作进一步法制化、科学化，形成国家、省、市、县、排污者不同层次分工负责的大气污染总量控制管理体系。
(二)严格了大气污染物排放许可证的管理
《大气法》修订草案明确规定了大气污染物排放许可证的管理对象，使排污许可证成为企业准入的重要资格条件，明确提出由国务院制定排污许可的具体办法和实施步骤。明确规定禁止无排污许可证或者不按照排污许可证的规定向大气排放污染物，使大气排污许可证更完善、更具可操作性，成为政府部门管理企事业单位大气排污行为的重要手段，而不仅仅是实行大气污染物总量控制制度的手段之一。
(三)为区域限批或企业限批创设了法律依据
《大气法》修订草案新增了第十九条，规定对超过重点大气污染物总量控制指标的地区或者企业集团，环境保护行政主管部门应当暂停审批这一地区或者这一企业集团新增重点大气污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件，具体管理办法由国务院环境保护行政主管部门制定。增加这一条款，将使国家环境保护行政主管部门近年来实施的区域和行业限批政策在《大气法》中有了明确规定。
(四)全面加强了大气环境质量和大气污染源监测制度
空气质量监测和大气污染源监控是环境空气质量管理的基础和关键，我国目前大气污染不断加重的主要原因之一就是许多地方还缺乏对主要大气污染源的监控。由于现行《大气法》中针对这方面内容仅做出了“国务院环境保护行政主管部门建立大气污染监测制度，组织监测网络，制定统一的监测方法”的规定，没有针对源监控的具体规定，修订草案对现行《大气法》中有关大气污染监测制度进行了修订和完善，增加第二十四条，对大气污染源监测规范、大气污染源监测网络的组织和管理做出了规定。
(五)加强了对火电厂(含热电厂、自备电站)和其他燃煤企业的大气污染防治
现行《大气法》中关于新扩建火电厂和其他大中型企业脱硫、除尘的规定，不能适应目前我国节能减排的形势，不利于我国国民经济和社会发展第十一个五年计划中提出的关于主要污染物总量控制目标的实现。对于“两控区”内超标排污企业的规定也与其他条款重复。对氮氧化物控制缺乏强制性规定，导致实际工作中无法操作。随着我国煤烟型和机动车污染型复合污染的日趋严重，对氮氧化物的控制已势在必行。修订草案对火电厂和其他燃煤企业的二氧化硫、尘和氮氧化物的控制有了更加严格的规定，将火电厂和其他燃煤企业的氮氧化物治理提到与二氧化硫、烟尘治理并列的地位，以促进氮氧化物治理工作的开展。同时，首次提出鼓励企业采用先进的脱汞技术。
(六)强化了对机动车船的监督管理
将现有的机动车船污染防治扩大到整个交通大气污染防治的范围，突出了城市交通规划和发展公共交通系统对控制机动车大气污染的重要作用；突出了全生命周期污染防控理念，对新生产机动车、在用机动车、车辆维修与报废都提出了明确的管理规定和部门分工与责任；突出了车用燃料和清净剂在机动车污染控制中的重要作用；突出了生产企业和个人在机动车污染防控中应该承担的不同义务与责任；突出了经济政策在机动车污染防控中的重要调节作用。
——关于新生产机动车规定:现行《大气法》规定“任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。”此款规定过于笼统，且罚则中对生产企业罚款也缺乏可操作性手段；修订草案提出建立新车型式核准、环保生产一致性以及在用车符合性监管制度，且对企业、行政监管人员均有相应处罚措施。
——关于在用机动车规定:现行《大气法》规定:“在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶。”此款规定在2004年《中华人民共和国道路交通安全法》颁布后，可操作性降低，各地纷纷通过核发环保标志，与交警部门合作来实现此款规定，但环保标志目前也缺乏相应的上位法支持。因此，修订草案增加在用机动车环保标志管理的条款，明确公安、环保、交通等部门各自的职责。
——关于车用燃料规定:现行《大气法》中关于车用燃料的规定除含铅汽油外均属于鼓励性政策，因此造成了机动车排放标准实施中的车油不配套问题，严重妨碍并且降低了排放标准实施所取得的环境效益。修订草案提出了环保部门制定车用燃料有害物质控制标准的规定，强化了环保部门在车用燃料标准方面的参与权。
(七)改变污染防治模式，加强了城市和区域大气污染防治
当前我国京津冀、长三角、珠三角等地区已经出现了煤烟型和机动车污染并存的区域性复合型大气污染问题，传统的城市大气污染防治和监督管理措施已经显得力不从心，有必要加强城市间的区域协作，建立联防机制，共同应对区域性复合型大气污染问题。因此，修订草案增加了第六十八条和第六十九条，明确规定划定国家大气污染防治重点区域，并规定国家大气污染防治重点区域内的地方人民政府，在共同的上级人民政府组织协调下，建立区域大气污染防治合作组织，负责实施重点区域大气污染防治规划，建立重点区域大气污染联合防治制度。这对于应对我国越来越严重的区域性大气污染将起到重要作用。
(八)突出了大气污染事故和突发事件的预防和处置
发生大气污染事故和事件，可能对人民群众的健康和公共安全造成危害，因此，各级人民政府及其有关部门以及企事业单位应当做好发生大气污染事故和事件的应急准备、监测预警、应急处置和事后恢复工作，为此，《大气法》修订草案专设一章增加了相应条款，做出了和相关法律、法规相衔接的规定，进一步明确了各级人民政府及其有关部门、单位在事故发生前、事故发生时以及事故发生后应担负的责任和义务，使《大气法》有关大气污染事故和事件处置的条款更具可操作性。
(九)对法律责任分门别类，并进一步强化了法律责任的严厉程度
现行《大气法》规定的处罚数额过低，不能适应新形势下的环境管理要求。近年来，我国经济快速发展，企业产值基数已大大高于以往，而《大气法》现行规定的处罚数额过低，对环境违法行为起不到应有的震慑作用。同时，随着环保要求的逐步加严以及电费、材料费的上涨，环保设施的建设投资和运行费用均在提高，会造成处罚数额低于运行成本的现象，导致一些企业宁可交罚款，也不愿运行环保设施。
总之，“违法成本低”的结果就是“违法者占便宜”，这种不合理现象长期困扰着环境执法，因此提高处罚数额势在必行。《大气法》修订草案加大了处罚力度，增强了对违法行为的震慑力，将对进一步强化大气环境监督管理起到积极的促进作用。同时，还针对新增和修订的条款，规定了相应的法律责任；细化了限期治理条款，将限期治理决定权授予环境保护行政主管部门，规定限期治理期间要限批新建项目；规定违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可以按照本法规定的罚款数额，按日累计罚款；增加了因大气污染受到损害的当事人的诉讼和赔偿等相关规定；细化了环境监管人员的法律责任。
以上这些修订措施，更加明确了法律制裁措施，加大了制裁的力度。但由于不同的法律主体其违法行为的影响和危害不一定相同，责任承受能力也不同，因此，《大气法》修订草案考虑了法律责任实施的可行性问题，对单位、个体工商户和个人的行政法律责任予以了区分，体现了行政处罚的人性化。
(十)就履行国际大气环境条约做出了相应的规定
中国对气候变化问题给予了高度重视，制定了《中国应对气候变化国家方案》，方案明确了到2010年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施。为此，《大气法》修订草案增加了第二十九条，明确规定，国家发展低碳经济，鼓励采用先进的工艺、设备和减排、回收技术，减少温室气体排放，增强应对全球和区域气候变化的能力。这对于促进《联合国气候变化框架公约》的实施将起非常积极的推动作用。
【作者简介】柴发合，中国环境科学研究院副院长，大气环境科学研究所所长、研究员。
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