一、50年来我国治理生态环境存在的主要问题和基本经验

    我国复员辽阔，历史上生态植被面积广大。但是由于过去长期过度的开垦、战乱、火灾破坏和乱砍滥伐，生态植被破坏严重。新中国的成立，开创了治理生态环境的新纪元。

    （一）主要问题

    建国之初，中国已成为一个贫林国家。全国森林面积仅有8280万公顷，宜林荒山28959万公顷，森林覆盖率仅为8.6%。黄河流域由于森林和植被破坏，农业生态环境也很脆弱。根据全国第四次森林资源清查，黄河流域森林覆盖率仅为5.85%，其中黄河上游青海、甘肃、宁夏三省区仅分别为0.35%、4.33%和1.54%；黄河中游的内蒙古、陕西和山西三省区分别为12.14%、24.15%和8.11%。

    在我国农业发展过程中，资源的过度利用和浪费一直是一个突出问题。以耕地资源为例，目前我国实有耕地19亿亩，1957年至今，耕地面积已累计净减少3亿多亩，全国有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的人均0.8亩的警戒线；有463个县人均耕地不足0.5亩。人口生存的压力导致毁林（草）开荒、围湖造田，造成了严重的水土流失。根据有关资料，全国共有大于25度的坡耕地9151亩，其中大部分分布在长江中上游地区，为6200万亩。这些坡耕地基本上都是毁林毁草开荒后的产物，且大多数采用水土流失严重的顺坡耕作方式。长江流域是我国粮食作物和经济作物的重要产区，总面积为180万平方公里，目前水土流失面积已由50年代的36万平方公里上升到目前的56.2万平方公里，占全流域面积的31.2%；土壤流失量由10亿吨增加到22.4亿吨。其中仅长江上游的水土流失面积就达35.2万平方公里，占全流域水土流失面积的63%；土壤流失量达16亿吨，占全流域水土流失量的71%。森林植被破坏和陡坡地垦种就是1998年长江洪灾的主要原因之一。从1989年开始，长江中上游地区水土流失防治就被列为国家综合开发的重点项目，但由于投入标准偏低，治理效果很不理想。按目前治理进度计算，完成长江上游水土流失治理的任务尚需50多年时间，而完成全流域治理的任务则需要70年的时间。

    中国是水资源短缺的国家，而且水资源分布很不均匀。长江流域及其以南地区降水量占全国的80%以上，而耕地仅占全国的36%；淮河流域及其以北地区则分别为20%和64%。干旱缺水一直是制约北方农业发展的主要因素。洪涝灾害严重，制约国民经济和社会的发展。全国70%以上的固定资产和50%的人口，1／3的耕地，大量的铁路、交通、油田等基础设施和工矿企业处于河流中下游，仍然受到洪水威胁，640多座城市需要加强防洪建设。由于江河防洪标准普遍偏低，每年防汛抢险负担重、压力大，遇大洪水时，甚至严重干扰国家正常的社会经济秩序。进入90年代以来，洪水灾害造成的直接经济损失据统计累计超过1万亿元，约相当于同期国家财政收入的1／5。水资源供需矛盾日益突出，不能满足国民经济和社会发展的要求。随着国民经济和社会发展，水源供给严重不足，1978－1998年，供水能力年增长率约1%，而同期国民经济以9%－12%的高速度增长，缺水范围加大、程度加剧，特别是华北地区更为严重。进入90年代，黄河每年平均断流达102天，断流最多长达226天。目前，全国400多座城市缺水，5000多万农村人口饮水困难，每年缺水量接近400亿立方米，影响工业产值2300多亿元，全国干旱受灾面积3亿多亩，农业减产粮食250多亿公斤。

    我国现有草地资源退化、沙化和碱化面积也逐年增加，全国“三化”草地面积已达20.25亿亩，约占草地总面积的1／3，并且每年还以3000万亩的速度增加。

    我国农业资源总量大，但人均量小，到1998年人均耕地、淡水、草地和林地分别只占世界平均水平的32.3%、28.1%、32.3%和14.3%。随着人口的增长和工业化及城市化的快速发展，农业资源短缺的矛盾将进一步加剧。

    （二）基本经验

    新中国成立50年来生态建设的经验表明，必须结合我国国情，走有中国特色的建设道路。这条道路有以下特征：一是在建设方针和指导思想上，必须坚持以可持续发展思想为指导，把绿化国土，改善生态环境放在优先地位，正确处理好保护、培育和利用生态资源的关系；二是在发展目标上，必须坚持“三大效益”相统一，建立多种形式的生态体系；三是在战略布局上，必须坚持生态优先，以江河湖治理工程、林草生态工程、水土保持工程、治理沙化工程以及水污染等工程建设为重点，全面推进生态工程进程；四是在工作方针上，必须坚持全党动员，全民动手，全社会重视，全民参与的方针，坚持各级政府保护和发展资源的任期目标责任制；五是在经济政策上，必须建立长期稳定的有利于治理生态环境的投入机制和政策体系，为治理生态环境持续、快速、健康发展创造宽松的条件；六是在经营机制上，必须坚持分类经营、分类指导的原则，实行多种经济成分共同发展；七是在保障机制上，必须坚持依法治理和科学治理，切实保护好各种资源，提高科技含量；八是精神动力上，必须在充分尊重群众物质利益的同时，加强精神文明建设，大力弘扬“艰苦创业、无私奉献”的精神，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的治理大军。

    二、21世纪初我国生态环境建设的战略框架

    21世纪初，必须对生态环境在国民经济和社会发展中的地位、作用和意义进行重新认识。生态环境建设要进行思路创新、布局创新、结构创新、机制创新，创造超常规发展的必要条件。

    （一）21世纪初我国生态环境建设的总体思路

    1．战略思想

    遵循自然与社会经济规律，顺应世界治理生态的趋势，从我国国情出发，以可持续发展理论为指导，以综合治理为手段，以满足社会需要为目的，深化改革，分类经营，分区突破，以科技为支撑、以法律为保障，全民动员，全社会重视，全民参与，大力恢复植被、水土保持、江河湖治理，有效保护和合理开发利用资源，实现由采伐利用天然林为主向采伐利用人工林为主，由单一自产木材生产向森林资源多目标经营，由粗放经营向集约经营，由以国有经济为主体向多元化经济成分并存的格局转变。到21世纪中叶建成布局合理、功能齐备、管理高效的综合治理生态体系和规范有序、集约经营、富有活力的产业体系，大幅度提高我国的林草覆盖率、生产力和资源利用率，根本改变我国的生态环境面貌，实现山川秀美，使我国综合治理实力达到世界中等发达国家水平。

    2．指导方针

    我国综合治理生态建设应该坚持政府领导，利益驱动；分类经营，生态优先；总体布局，分区推进；护育并举，合理利用；科技治理，依法治理的方针。

    3．发展目标

    （1）近期发展目标

    到2005年，森林覆盖率达到18.2%左右（郁闭度按0.2计算），林草产业总产值达到5000亿元左右。根据林草分类经营的原则，完成重点生态保护区（即禁伐区）、一般生态保护区（限伐区）和商品林经营区的区划工作。东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区的天然林资源得到有效保护。西部地区陡坡耕地的退耕还林还草在试点的基础上，有计划、分步骤稳步推进。水土流失治理、防沙治沙步伐明显加快。长江、黄河等大江大河流域生态环境恶化的趋势得到初步遏制。

    到2010年，森林覆盖率达到19.4%，林草产业优化升级得到有效发展。全国现有森林及野生动植物资源得到有效保护和恢复，25度以上的坡耕地全部退回还林（草）；以森林为主体的林草生态体系初具规模，生态环境恶化趋势得到初步控制；以人工林为基础的木材和林产品基本上满足国内需要。初步建立起林草两大体系的框架。具体目标包括：活立木蓄积量达到139.6亿立方米；各类（含湿地）自然保护区面积达到7068万公顷，占国土面积的7.36%；木材总产量达到1.59亿立方米；木材综合利用率达到80%；木材及主要林产品供需达到基本平衡；科技进步对林草经济增长的贡献率达到60%。

    到2015年，森林覆盖率达到20.6%左右（郁闭度按0.2计算），林草产业总产值达到11000亿元左右。全国现有天然林及野生动植物资源得到进一步的有效保护和恢复。25度以上的坡耕地全部还林还草，并保持稳定。水土流失和沙化土地扩展基本得到控制。森林火灾受害率控制在千分之一以内。以人工林为基础的木材和林产品基本上满足国内需要，建立起林草两大体系的基本框架。为实施西部大开发战略，推进农业产业结构调整，促进农民脱贫致富，保持社会稳定，为实现我国现代化建设第三步战略目标提供保障。

    （2）中、长期发展目标

    到2030年，森林覆盖率达到24.2%，建立起维系全国生态环境良性循环的初步格局，长江、黄河两大流域的生态环境得到明显改善，主要水土流失和沙漠化区域得到控制。林草产业得到长足的发展，以人工林草为基础的林草产业体系全面形成，使人工林成为木材供给的主要来源，基本上满足国民经济和人民生活的需求，林草产业化程度与世界林草发达国家的差距缩小；林草在农业及农村经济中的应有作用得到有效的发挥，林草对国民经济和社会可持续发展的贡献明显加大。

    到2050年，森林覆盖率稳定在26%，水土流失和荒漠化造成的生态环境问题基本得到解决，形成以大江大河流域为主体，辐射全国的良性生态环境系统。同时，林草产业体系与国民经济发展相协调，林草综合实力达到世界草产业中等发达国家水平。

    （二）21世纪初我国治理生态环境的战略方向

    从我国经济和社会可持续发展的目标出发，抓住当前生态环境建设发展缓慢的主要矛盾，保护天然林和野生动植物资源，大力植树种草、水土保持、江河湖治理，逐步形成结构合理、生态稳定、生产力高、功能多样的综合治理生态体系，加快实现山川秀美；以各类商品林草基地和野生动植物繁育基地建设为基础，定向培育和合理利用林草和野生动植物资源，稳步发展林草工业，大力发展经济林草产业，积极发展野生动植物产业、森林和草原旅游业、花卉业、竹产业等新兴林草产业，创名优品牌，增强林草产品有效供给能力，提高综合治理生态的总体实力。

    加快造林绿化，促进西部大开发。世纪之交，党中央、国务院作出了西部大开发的战略决策，这是我国国民经济和社会发展的一项重大战略转折，既给西部地区林草业发展提出了新的任务，也创造了许多有利条件。要在西部地区加大造林绿化力度，实施林草绿化工程，把保护现有林草植被、宜林荒山荒地植树种草和坡耕地退耕还林还草结合起来，根本改善西部地区生态环境。这既是我国经济发展战略向中西部地区转移的迫切需要，也是全国生态环境建设的客观要求。

    三、21世纪初我国综合治理生态环境的宏观决策

    （一）强化生态环境保护和可持续发展意识，加强领导，重视生态建设

    1．增强全民生态环境意识和可持续发展意识

    为提高全民的生态环境意识，应该利用广播、电视、报刊等多种媒体，广泛深入地开展以大力发展绿色植被，积极保护和改善生态环境，促进可持续发展为主题的宣传教育和知识普及活动；将生态意识培植贯穿人生整个成长过程，通过在小学、中学和大学阶段进行生态环境方面的系列化、正规化教育，将保护生态环境的意识深深根植于人的一生；并以大量生动、形象的事实来感化人们，特别是要对破坏生态环境现象和行为进行曝光，启发良知，唤醒觉悟。树立通过自身努力，实现山川秀美前景的信心，增强我国治理生态环境，实现可持续发展的主动性。

    2．广泛开展全党动员，全社会重视，全民参与综合治理生态环境的活动

    一是强化各级政府领导治理生态环境的任期目标责任制，将此项活动特别是恢复植被、江河湖治理等视为生命工程来抓，将目标完成情况与政绩考核紧密地结合起来，把生态建设任务真正落实到各级领导身上，纳入地方社会经济发展的总体规划中，有些可以立法，方可做到换届不换任务；二是坚持实行适度义务工和积累工制度，把义务植树种草规范化、规模化、法制化，使之成为广大人民群众的自觉行为，使更多的人投身于生态建设与发展之中；三是实行全社会总动员，号召和组织各行业、上下各个方面支持和参与此项活动，协同多方力量进行生态建设工程会战，借助社会主义制度的优越性将生态建设推上新的高度。

    （二）全面实施植被分类经营

    1．进行科学的综合治理生态分类

    根据生态环境稳定性的大小，生态环境易于破坏的程度以及生态环境一旦被破坏所造成损失的严重程度，将全国的生态用地划分成重点生态保护区、一般生态保护区和商品经营区。生态系统稳定性差，易被破坏，且一旦破坏，损失将十分严重的地区，要划为重点生态保护区。生态系统稳定性虽差但不易被破坏的，或者虽然易被破坏，但不致造成严重损失的，可划为一般生态保护区。生态系统稳定性好，进行商品经营不会造成生态环境破坏的，可划为商品经营区。通过对生态用地进行分类区划，将现代治理结构和制度创新建立在科学划分标准之上。按照此标准，21世纪初将全国生态用地适度划为生态保护区，其中重点生态保护区、一般保护区、商品林经营区要有一个科学的治理结构。通过科学分类区划，充分发挥生态的多种功能、多种效应，以满足社会对生态环境和经济发展的不断需求。

    2．设计不同的运行机制，实施分类管理

    对以满足国土保安、生态环境改善等公共需要为主要目的的公益生态项目，应列入社会公益事业，实行事业化管理。由各级政府通过财政手段解决建设资金，并由政府组织有关单位进行建设和管理。这类项目应作为社会公益性项目，根据中央和地方政府事权划分，明确要求各级政府财政统筹安排投入，在充分依靠政府资金引导的前提下，组织动员全社会积极参与，广泛吸收社会各界资金投入生态环境建设。对以满足市场需求、获取最大经济利益为主要目的的商品基地，要在市场导向的作用下，由经营者主要通过市场筹措资金，实行自主经营、自负盈亏，国家和地方政府根据情况给予一定的政策性扶持，通过宏观调控，搞活生态各种要素市场，鼓励多种所有制经济的资金、劳力、技术等要素投入，实行高投入、高产出、高效益的集约经营。并将重点商品基地生产项目列入基础性建设项目管理。

    （三）深化改革，推动生态科技创新，建立强有力的科技支撑体系

    1．遵循自然规律，建立科学治理生态环境的新体制

    根据国民经济发展的需要，依据生态本身所固有的社会公益性和商品性的特点，加快科学建立治理生态环境的新体系，逐步实行分类转制改革，对于有面向市场能力的生态科研机构，加快转制为科技型企业，或转为科技中介服务机构；对于向社会提供公共服务、无法得到相应经济回报的生态科研机构，在调整结构、分流人员的基础上，按非营利性机构运行和管理，通过深化改革，强化生态科技创新，加快科技成果转化，实现我国生态建设超常规、跨越式发展。

    2．面向经济建设及生态环境建设主战场，建立新型的生态科技运行机制

    形成开放、流动、竞争、协作的运行机制，实行科研课题招投标制，重大科研项目首席专家负责制，按需设岗，按岗聘用，人员精干，绩效挂钩，鼓励自主创新，保护知识产权，创造有利于促进成果转化和优秀科技人员脱颖而出的环境，为经济建设及生态环境建设服务。

    （四）适当调整税收结构，积极支持生态环境建设

    80年代末期，为解决我国粮食短缺、保障粮食安全，用农林特产税经济杠杆调动了农民种粮的积极性；到90年代末期，我国的粮食实现了丰年有余，出现了结构性剩余，农民的收入明显下降，继续实行农林特产税对农民来讲无疑是雪上加霜。因此，建议有关部门认真研究，尽快取消农林特产税，保证农民收入的增加，加快实现农业现代化的步伐。此外，还要调整的政策有：一是对国有林业企业、事业单位从事种植业、养殖业和农林产品初加工利润，以及边境贫困林业局、林场、苗圃的全部利润免征所得税；二是对综合利用林区“三剩物”及次、小、薪材生产的产品继续实行增值税即征即退政策；三是对林业初加工产品按初加工农产品对待，实行同步抵扣；四是对转产、调整结构、利用多种资源及以安置下岗人员为主要目的生产的产品，实行增值税即征即退或暂缓征收政策；五是对林业生产、生活用水免征水资源费；六是对进口种子、种畜、鱼种和非盈利性野生动植物免征进口环节增值税。

    （五）深化林草业体制改革

    1．国有林草业企业改革

    根据改革与发展的需要，一是走以内涵为主的发展道路，加快林业企业技术进步，重点抓好大型森工企业集团的规范运作，增强国有林草业企业尤其是国有林区大中型企业的实力，发挥其主力军作用；二是通过公有制的多种实现形式，加快放开搞活木材加工、林机等小企业的步伐，同时在明晰产权的基础上，加强对国有资产的监督和管理，做到保值增值，防止国有资产流失；三是逐步实现政企分开，真正建立现代企业制度；四是采取有限责任公司、股份制、股份合作制等新的经营组织形式，寻找符合林草业特点的公有制实现形式；五是采取承包、租赁、兼并、收购、出售等多种经营方式，搞活林草业经营机制；六是加强管理，加强企业领导班子建设，全面提高整体素质，将改革引向深入。

    2．农村集体林草业体制改革

    继续实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。稳定完善土地承包关系，坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策。土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行。进一步深化“四荒”拍卖改革，稳定和完善有关鼓励政策，通过多种形式开发治理“四荒”；允许打破行政、行业、所有制界限购买“四荒”使用权，允许继承转让开发治理成果；对“四荒”管理要因地制宜实行统一规划，限期治理，违约收回。采取灵活有效的政策措施，鼓励和引导林农、民营等非公有制经济发展跨所有制、跨地区的包括股份合作等多种形式的联合和合作，推进农村林草业适度规模经营，促进农村林草业经济的快速发展。

    （六）采取各种措施，解决水源和工业污染问题

    在工业用水上，要采取经济、行政和法制手段，解决水源和污染问题：（1）对全国现在的污染项目，应根据“谁污染，谁治理”的原则，由所属上级单位逐个限令根治，限时达标排放。（2）任何部门或任何工矿、城镇建设应尽量不搞或少搞污染水源和环境的项目，强调实行循环用水。（3）在解决我国能源问题上，必须改变现在以燃煤为主的能源结构。因为大量的中小火电厂所用的煤加剧了环境的污染，乱挖乱采也造成了对煤炭资源的严重浪费。而我国水能资源丰富，水力发电则是再生的、清洁的能源，在世界发达国家中，都是优先开发水电。我们也应尽快改变目前能源结构不合理现象，大力发展水电资源。（4）今后在西部大开发中，绝不能再走先污染、后治理的老路。对一些有污染问题而又非搞不可的项目，则必须对污水达标排放，有彻底的保证措施，这在工程论证、规划、设计、立项、开工的审批过程中，应严格层层把关。

    （七）拓宽资金渠道，完善农业生态投入机制和保护体系

    无论林业建设、农田建设、水利建设、草原建设，都需要较多的投入。现在的问题是要解决资金来源问题，没有必要的投资，治理只是一句空话。根据多年来的建设经验，必须坚持国家、地方、集体、个人一齐上，多渠道、多层次、多方位筹集建设资金。国家重点大型生态保护治理工程，要纳入国家基本建设计划立项投资，地方按比例安排配套资金。地方性的建设项目，由地方负责投入。一般的小流域治理、荒漠化防治、草场建设等，主要依靠广大农民的劳务投入和国家以工代赈、以粮换林草，并广泛吸引社会各方投入合理治理开发。

    1．继续实行积极的财政政策，全面启动货币政策，支持生态建设

    我国生态环境遭破坏已有很长的历史，生态十分脆弱，恢复绝非易事，需要相当长的时间才能完成。但是，建设好我们美好的家园，是全世界人民义不容辞的责任。按照江总书记的指示，近50年要恢复好山川秀美的生态环境。据有关部门测算，需要几万亿资金。这对我们一个发展中国家来讲，任务十分艰巨。今后我们要借鉴世界银行建立长期贷款机制支持各国基础设施建设的经验以及美国在罗斯福新政时期采取积极的财政政策和货币政策刺激内需，避免危机，走向快速发展的成功经验。建议“十五”期间，将现行积极的财政政策再延长数年或更长时间，逐步转向支持生态环境建设方面来。同时，要探索积极的长期货币政策，启动中长期贷款机制特别是增加20或30年长期贷款，以加大治理生态环境的力度。另外，财政要和银行挂钩，用少量贴息吸引更多贷款，以调动社会各方面力量，共同投入到这项巨大的历史性建设任务中来。

    2．各级政府要增加投入

    按照事权、财力划分把生态环境建设的投入纳入各级财政预算。国家预算内基本建设资金、财政资金、农业综合开发资金、扶贫资金、以工代赈以及国外等资金的使用，都要把加强江河湖建设、绿色植被建设、治理水土流失、防治荒漠化、草原建设和生态农业建设作为重要内容，统筹安排，并逐步增加现有的各种专项贴息贷款规模，延长使用年限。

    3．加大以工代赈、以粮换林、以粮换牧（草）的力度

    农民群众是治理水土流失、建设生态农业的主力军。要坚持“谁造谁有，合造共有”的政策，充分调动广大群众植树造林的积极性。要更加扎实有效地开展全民义务植树活动。要改变以往无偿使用农民劳动积累工、义务工过多的做法，实行有偿使用和机械化规模治理并重的做法，以解决过度剥夺农民投劳的偏差，也可以加大群众参加治理生态环境建设的程度。鉴于目前全国工业品、粮食库存积压较多和富余劳动力多的特点，再加上生态恶化地区多是贫困地区，今后，要特别加大建立群众投入和国家以工代赈、以粮换林、以粮换牧（草）投入相结合的形式。有关部门要作出切实可行的计划和规划，将此项政策在西部大开发中尽快落到实处。

    4．加大对治理生态环境的科技投入

    在保证国家对生态建设科技投入不断增加的前提下，一方面，在国家重点生态工程建设项目的投资规模中，安排较大比例的科技发展专项经费，提高工程科技含量；另一方面，通过国际合作、横向联合、竞争课题与重大项目等多渠道筹措资金，加强科研基础设施和改善科研条件，提高我国生态建设的整体科技水平和创新能力。今后，特别要强调生态建设要向集约化、集团化、规模化、科学化方向发展。开发一片，成功一片，群众受益一片。