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规范水能资源管理 促进水电有序开发
http://www.eedu.org.cn    作者:龙泰星    文章来源:中国农村水电及电气化信息网    点击数:    更新时间:2006-11-17
摘要:水能资源是水资源的重要组成部分,对水能资源管理要有一个正确的认识。笔者对加强水能资源管理的必要性进行了分析,提出了规范水能资源管理、水电有序开发的措施、建议。

关键词:水能资源 水电 管理 措施

  水能资源是水资源的重要组成部分,是可再生能源,是基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源。目前,各地对水能资源管理进行了一些探索,并取得了显著的成效。制定《水能资源管理办法》的时机和条件已经成熟。规范水能资源管理,促进水电有序开发,对水资源可持续利用、水电产业健康发展、推动地方经济、增加农民收入、保护生态环境、建设和谐社会,具有十分重要的意义。笔者结合五峰的实际,就规范水能资源管理进行了一些思考,谈一点肤浅的看法。

一、提高对水能资源管理的认识

  1988年颁布的《水法》和1996年颁布的《电力法》均明确了“水能资源”这一概念。《水法》规定“国家鼓励开发、利用水能资源。”建设水力发电站,应当保护生态环境,兼顾防洪、供水、灌溉、航运等多方面的需要。法律是讲究规范的,但在实际工作中,对规范重视不够,在一些文件中还对水能资源有多种提法,如水力资源、水利资源、水电资源、小水电资源、农村水电资源、水电电源等。在思想上,水能与水电相混淆,没有分清楚。准确地讲,水能与水电是两个概念,水力能源和电力能源也是两个概念。水能以水为载体,存在于河流中,跟落差(水位)、水的流量有关。建一个水力发电站,水能就转化为电能。水电能就以电网为载体,存在于电力系统中。水能使河水流动,如果没有水能,河流的生命也就停止了。由于认识上的差距,长期以来,人们对水能资源的管理也没有引起重视,水能也没有作为一种独立的能源进行管理。2005年2月,全国人大审议通过了《可再生能源法》,才确定了水能的独立能源和可再生能源的法律地位。它是一部政策框架法,规定了一系列的重要法律制度。它的颁布,对合理利用水能资源、促进农村水电健康发展具有深远的意义。它的实施,标志着我国水能资源管理进入了一个新阶段。因此,对水能资源管理,我们要引起足够的重视。做到依法管理,科学合理利用。

二、规范水能资源管理的必要性

  1、从能源消费结构看,规范水能资源管理势在必行

  我国的能源结构以煤为主,煤炭在一次能源消费中的比重高达2/3以上,特别是在现有电力中,煤电已占70%以上。这种依赖煤炭的能源消费结构,已造成了严重的环境问题。在我国常规能源中,主要是煤炭和水能资源。尽管风能、太阳能等将有大的发展,但还难以成为替代能源。目前只有水能是具备规模开发条件的第二大能源。要调整能源结构,必须把水能开发放在优先发展的位置。据国家发改委2005年公布的复查成果,我国水能资源理论蕴藏量6.94亿千瓦,技术可开发量5.42亿千瓦,经济可开量为4.01亿千瓦。到2005年底,全国水电装机已达到1.17亿千瓦。一方面水能资源丰富,开发程度低,需要加速开发;另一方面发展水电,各地热情高涨,来势迅猛;只有加强对水能资源的管理,才能制止“跑马圈河”、无序开发、盲目开发。

  2、从开发现状看,规范水能资源管理势在必行

  近年来,由于能源紧缺,各地充分利用社会资金、民间资本发展水电,加快了水能资源的开发利用。由于对开发形势估计不足,加上水能资源管理没有跟上,导致在水电快速发展的同时,不少地方出现了规划滞后、职责不清、滥占资源、抢夺项目、无序开发、破坏生态等问题。一些投资商哄抢资源,倒卖转让,从中牟利。有的占有不建,使有诚意和实力的开发业主又不能投资开发,造成资源的白白浪费。一些投资者受利益驱动,不办理开发手续,违反基本建设程序和国家法律法规,盲目开发,导致了无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”水电站出现。一些开发商不按规划设计、随意改变开发方案,擅自扩大装机容量,违规建设。一些水电站不经过验收就投入运行,留下安全隐患。一些水电站建设未落实环境保护措施,就开始大规模施工活动,造成了新的水土流失。一些水电站在设计和运行时未充分考虑和保障生态用水,造成了下游河段严重脱水甚至干涸,对生态、河道景观和经济生活造成了一定影响。规范水能资源管理,加强水电项目监管,已迫在眉睫。

  3、从法制建设看,规范水能资源管理势在必行

  《水法》规定“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流,应当有计划地进行多目标梯级开发。”《电力法》规定“国家提倡农村开发水能资源,建设中、小型水电站,促进农村电气化”。究竟水能资源如何开发、如何管理,一直缺乏相应的规定。《可再生能源法》虽然确定了水能的法律地位,但没有规定水力发电等一些具体的问题。它对可再生能源的管理主体、资源调查和规划、产业指导和技术支持、推广与应用、价格管理与费用分担、经济激励与监督措施、法律责任等方面都作了详细规定。水能资源是可再生能源中的一种,究竟如何管理,还需要我们认真研究。要解决当前水能资源管理存在的问题,迫切需要制定一部比较权威、科学完整的政策法规。与《可再生能源法》相配套,水利部农电局正准备制定《水能资源管理办法》。它是各地、各级水行政主管部门热切企盼的,希望能够尽快出台。只有加强对水能资源依法管理,才能保证水能资源的优化配置、水电的有序开发 。

  4、从可持续发展看,规范水能资源管理势在必行

  “可持续发展”意味着当前的建设不能以损害后人的利益为代价。党的十六届三中全会提出了以人为本,树立全面、协调、可持续发展的科学发展观;党的十六届四中全会提出了构建和谐社会的目标。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村、建设资源节约型、环境友好型社会的目标。我们在水能资源管理上,要转变观念,按照可持续发展的要求,牢记人水和谐的理念,用科学的方法和科学的态度来谋划新时期的水能资源管理,维护好河流健康生命。过去是“充分利用”,现在是“科学利用”。我们必须给流域环境和河流留足一定的生态用水。不仅要从总量上留足,而且还要根据开发利用规划,对生态用水的配置进行规划。对于一些非季节性的河流,在传统观念指导下已经出现的过度开发,造成河道断流和脱水的,我们要调整电站运行方案,采取有效的措施保证生态用水。生态用水留多少,如何留,有规范才好操作。在水能资源管理上,要协调好水电建设和生态保护,必须从资源管理的源头抓起,一些课题要尽早研究,在管理上逐步规范。

  5、从各地的实践看,规范水能资源管理势在必行

  在水能资源管理上,浙江、贵州、福建、湖北、四川、重庆等省市积极探索,积累了不少的经验。2003年,浙江省水利厅、发展计划委员会出台了《关于加强水电资源开发管理的若干规定》。2004年,五峰借鉴浙江等地的做法,推行水能资源有偿出让,成功拍卖水能资源开发使用权。为了加强管理,县政府专门发文,明确县水利水电局为水能资源和农村水电的管理主体。2006年修改《五峰土家族自治县水电条例》,对水能资源开发使用权和有偿使用作出规定,允许用电大户投资建设自用电站,还对开发水能资源、地方的税收受益予以考虑,并作出相应规定。2006年,湖北省人民政府印发了《关于水能资源开发利用管理的意见》(鄂政发〔2006〕25号),使水能资源管理工作有章可循。《水法》规定:“国家对水资源实行取水许可和有偿使用制度”,但对水能资源开发权管理还无具体规定,对水能资源管理还缺乏可操作的办法。因此,将各地好的经验、好的做法予以总结和提升,通过制定《水能资源管理办法》,对水能资源管理进行规范,是非常必要的。

三、规范水能资源管理的措施

  1、明确水能资源开发管理的职责。根据《水法》、《可再生能源法》的规定,进一步明确水行政主管部门在水能资源开发管理、农村水电行政和行业管理中的主体地位。要明确水行政主管部门和相关部门各自的职责,尽量避免职能交叉。特别是分级管理、在项目审批权限上,部门之间要协调好,要统一各职能部门对水能开发项目各阶段报告审查、核准的标准,明确各自的管理权限和工作职责。特别是水能列入可再生能源后,水行政主管部门有很多的工作要做。在制定相关政策时,各级政府应明确水行政主管部门的参与职责、参与地位,比如农村水电电价制定与调整、水电站上网准入、税收优惠政策等。水行政主管部门理应主动争取,积极参与。依法落实职责,依法进行管理,做到权责统一。

  2、做好水能资源管理基础工作。水行政主管部门作为水能的主管机构,应认真做好水能资源规划编制、设计审查、建设监管、工程验收、水库防汛调度等工作。当前,应加强水能资源的基础调查、信息收集。加快河流综合规划和水能开发利用规划的编制或修订,为有序开发提供条件。要积极研究水能开发与河流健康生命的规律,为水能资源科学管理提供依据。2006年4月,国家八部委联合下发了《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》(发改能源[2006]661号),文件规定:“水电全额上网,同网同价。”各级水行政主管部门要认真研究,主动做好相关的基础工作,配合有关部门使这一政策得到落实。

  3、建立水能资源有偿开发制度。水能资源属国家所有,这是毫无疑问的。按照《水法》规定,应实行有偿使用。凡是开发利用水能资源(包括新建、改建、扩建)的,都应该获得水能资源开发使用权。建议制定开发使用权管理具体办法,从各地实践看,管理办法应包括出让计划和方案的编制、开发权证的办理、使用年限、开发时限、出让方式、程序、无偿收回的条件、出让金的管理、使用等内容。

  4、尽快出台《水能资源管理办法》。为了加强水能资源管理,近年来,各地根据有关法律法规和水利部的要求出台了一些文件。从实践来看,部门的规范性文件不具备普遍的约束力,与其他部门的规定难以协调,执行起来难度大,有的甚至执行不了。湖北省水利厅在2004年下发了关于水能资源管理的文件,2006年又争取省政府出台了25号文件。省政府的规定,主要包括水能资源开发管理的基本原则、管理职责、开发权管理、建设管理、防洪安全管理、核查清理等七个方面,它对于规范全省水能资源管理起到了重要作用。因此,要迅速制定《水能资源管理办法》,对全国的水能资源管理进行规范,作出统一的规定。

  5、规范农村水电建设管理。落实科学发展观,坚持在保护生态基础上有序开发水电的方针。转变观念,调整思路,处理好水能资源开发和生态环境保护的关系。由于水电建设涉及公共安全,项目建设必须贯彻国家有关的强制性技术标准与要求。从前期工作水能规划开始,在项目选择、设计审查、水资源论证、环境影响评价、行政审批、基建程序、建设监管、防洪安全、竣工验收、后期运行等方面,全方位进行跟踪,使管理工作贯穿于工程建设前、建设中和建设后。按照中央关于加强农村水电开发规划和管理的指示和水利部《关于制止无序开发进一步清除“四无”水电站的意见》、《关于加强农村水电建设管理的意见》要求,各级水行政主管部门要建立农村水电管理的一套规范程序、一套严格的制度。在管理上,要进一步加大水行政执法力度,做到该停工的停工,该补办手续的补办手续,该拆除的坚决拆除,依法管理,树立水政执法的新形象,开创水能资源和农村水电建设管理的新局面。

  作者单位:湖北省五峰土家族自治县水利水电局

文章录入:ahaoxie    责任编辑:ahaoxie 
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