资源枯竭型城市转型是一道“世界性难题”。“不在转型中振兴，就在转型中消亡”。有关专家指出：矿业、矿山、矿工、矿城“四矿”问题这种尴尬现象，在许多资源型城市普遍存在，其产生的直接动因是不可再生资源的有限性开发。

    据国家发改委《资源型城市经济结构转型》课题组统计，我国共有资源型城市118个，约占全国城市数量的18％，总人口1.54亿人。目前，我国20世纪中期建设的国有矿山，有2/3已进入“老年期”，440座矿山即将闭坑，390座矿城中有50座城市资源衰竭，300万下岗职工、1000万职工家属的生活受到影响。

    近些年，资源枯竭型城市的经济和社会发展问题日益突出，引起各界人士的高度重视。今年“两会”期间，政协委员代表全总在政协大会上发言时指出，资源枯竭型城市的问题，已经成为影响整个国民经济持续健康发展和社会政治稳定的紧迫问题。

    一、资源枯竭型城市面临的主要困难

    资源枯竭城市(矿区)产业全面凋敝。相当数量的职工下岗失业。根据对2000年人口普查数据的分析，全国有93个地级市的失业率超过了10％，其中矿业城市22个；这些城市中，城镇失业率超过了20％的城市有6个，其中4个进入了资源枯竭期（表1）。职工养老、医疗、工伤等社会保险问题突出。随着主业关闭破产和关联产业陷于萧条，下岗职工和提前退休人员激增，社会保险参保人数明显下降，欠费增多，各项社会保险基金严重入不敷出。

    由于上述问题的存在，资源枯竭型城市(矿区)的社会不稳定因素日趋增多，较大规模的职工群体性事件时有发生，社会治安也趋于恶化，处理不好将直接影响到我国今后一个时期的经济发展和社会稳定大局。

资料来源：北京国际城市发展研究院数据中心

    二、资源型城市转型面临“生死抉择”

    3月17日，甘肃省白银市被国家正式确定为全国12个首批资源枯竭型转型城市之一。

    白银市位于丝绸古道、陇中腹地，境内矿产资源丰富、种类多、储量大，曾因矿得名、因企建市，因铜而辉煌。已探明的矿产有铜、铁、铅、锌、金、银、锡、石英石、长石、石灰石、石膏等30余种。在国家“一五”时期，白银铜矿就是156项重点工程之一。

    1960年，铜硫系统建成并投入生产，成为当时我国最大的有色金属企业和铜硫生产基地，曾创造了连续18年铜产量居全国第一位的成绩。因此白银市被人誉为“铜城”。

    然而，经过几十年的开采，白银工业经济发展所依赖的铜、锌等主要资源的探明储量已日趋枯竭。

    1954年开发的白银铜矿，从上个世纪80年代年自产铜5万吨锐减到现在的1万吨；“七五”到“八五”期间投资新建的厂坝铅锌矿由于大规模群采的破坏，造成露天采场大面积塌陷，于1997年7月提前报废；境内的靖远煤业公司，其部分矿产资源也开始枯竭，已有3个矿井关闭，矿山治理困难重重。

    另外，资源枯竭导致与资源型产业密切相关的矿山基建、地质勘探、辅助生产系统纷纷陷入困境。为铜资源露天开采配套的400万吨／年运输、选矿能力大量闲置，与铜资源相关的中国有色二十一冶公司以及白银公司7个二级单位被迫破产。

    矿业、矿山、矿工、矿城的“四矿”问题，如同“三农”问题一样，也引起了相关人士的重视。有关专家指出：这种尴尬现象在许多资源型城市普遍存在，其产生的直接动因是不可再生资源的有限性开发。

    转型求索：白银模式

    城市转型，势在必行！“不在转型中振兴，就在转型中消亡”，这是资源型城市经济转型所面临的严酷现实。

    面对资源枯竭带来的发展困境，白银市委、市政府为争取国家支持，加快推进城市经济转型，从经济转型、社会生活转型、文化转型等方面开展工作。在实践中形成了以产学研结合、政府推动与市场拉动结合、自力更生与借助外力结合、改造传统产业与培育接续产业结合的“四个结合”和“六个转变”的白银模式。

    其中，在经济转型方面，突出培育“八大支柱产业”，即有色金属及稀土新材料、精细化工一体化、矿产业和资源再生利用、能源和新能源、机械和专用设备制造、非金属矿物制品、特色农畜产品深加工、黄河文化旅游等。

    在社会转型方面，突出实施“四大民心工程”，即实施城市大气污染治理工程，让人民群众呼吸上新鲜空气；实施城乡安全饮用水工程，让人民群众喝上洁净水；实施清洁能源工程，让人民群众用上清洁能源；实施城市人居环境工程，让人民群众在良好的环境中工作生活。

    在文化转型方面，实施“就业技能培训工程”，努力搭建创新创业平台，促进全民创业；以“数字白银”建设促进“科技白银”建设，努力提高自主创新能力；突出凝练特色文化，打造白银精神，促进文化可持续发展，努力提升城市软实力。

    在国家、甘肃省的支持帮助和全市上下的共同努力下，白银城市经济转型取得了一定成效。“十五”以来，全市经济呈现出恢复性增长。2006年，人均生产总值突破1万元；2007年，全市生产总值突破200亿元大关，达到207.72亿元。

    突围重生：矿竭城不衰

    中国矿业联合会会长朱训、中国科学院院士郑锦平率有关专家暨企业家一行约20人，曾在白银市实地考察调研后提出：当前“四矿”问题以矿山、矿城的资源枯竭为导火线，已在我国经济转轨期集中爆发，这既是突出的经济问题又是突出的社会问题，既是现实问题又是战略问题，已到了非解决不可的地步。

    据国家发展和改革委员会研究员肖金成、王青云调查，我国资源型城市共118座，总人口1.54亿人，其中市区非农业人口3400万人，职工1250万人。其共同特点是：经济结构单一，矿产资源日渐枯竭，经济发展日益落后，生态破坏和环境污染日益严重，人民生活和就业日益困难。

    国家统计局的资料显示，过去矿工收入位于各行业之首，现在，相当多的矿工家庭人均收入低于当地农民人均可支配收入。“矿竭城不衰”，成为资源型城市谋求的新目标。

    “差之一步，失之千里，慢走一时，落后多年。”在痛苦的转变过程中，白银市克服资源和环境的制约，一手抓传统产业的改造升级，一手抓接续产业的培育发展，促进产业深度开发，延伸产业链条，变原材料产品为最终产品，变资源优势为经济优势，变单一突进为多头并进。由主要依靠传统产业和初级产品增长，向发展高新技术产业、资源原材料精深加工转变，构建可持续发展的经济基础平台，搭建有一定竞争力和影响力的多元支柱产业框架。

    三、阜新转型试点的思考

    2001年12月8日，国务院将辽宁省阜新市确定为全国第一个“资源枯竭型城市经济转型试点市”。7年来，如何以科学发展观为指导，探索出一条中国特色的资源型城市转型之路，成为包括阜新在内的资源枯竭型城市共同面对的课题。

    “物阜民丰，焕然一新”，这是阜新名称的由来。然而，资源枯竭，给阜新人留下的却是伤痕累累。

    从阜新市区向南不远，就是闻名遐迩的海州露天煤矿矿坑。东西狭长，深300余米、方圆7平方公里的坑体，好似地球表面的一道伤痕。从露天矿向南远眺，“群山”连绵不绝，那里是采煤形成的矸石山堆场。海州矿52年来累计2.4亿吨的煤产量，产生了8亿吨的煤矸石，形成矸石山23座，占地4万多亩。污染企业搬迁，绝不是简单的平移，而是环保搬迁。通过采取相关措施，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化路子。大坑与大山的存在，既让人震撼于人力的伟大，又引发人们对阜新转型的深思。

    近年来，辽宁省抚顺市这座典型的资源枯竭型城市，因历史欠账多、产业布局不合理、工业严重污染等一系列问题，导致抚顺市的经济发展、就业、环保和社会保障等压力集中在一起，交织成一个高难度的“问题复合体”。

资料来源：北京国际城市发展研究院数据中心

    不合理的经济发展方式导致污染超出城区环境承载能力，经济社会再发展已没有容量和空间。为此，抚顺市正视现实，采取行动，将节能减排纳入城市发展战略，致力于大幅度削减结构性环境污染，从战略层面和决策源头破解这一历史性难题的努力正在进行中。这便是抚顺市从去年开始实施的《抚顺市环境优化城市布局和产业发展五年行动计划》，抚顺人称之为——抚顺重生的希望。

    抚顺新钢铁公司搬迁至城市规划区以外，形成新型钢铁工业园；抚顺铝厂新30万吨电解铝生产厂要搬迁至城市规划区以外，形成新型铝产业园；中油抚顺石化公司将位于市中心的石油一厂和化塑厂搬迁，通过整合“千万吨炼油、百万吨乙烯”工程，形成新型石化产业园；中电投抚顺发电厂在新建两台30万千瓦机组的同时，对原有两台20万千瓦机组完成脱硫并关闭原有的两台130吨供热锅炉；东北特钢集团抚顺特钢公司也要搬迁至城市规划区以外，建设一个新型特钢产业园……总之，将分别通过“腾笼换鸟”、上大压小、以新带老和发展循环经济的方式，促进抚顺市尽快形成钢、铝、油母页岩、建材等深加工产业体系，催生一批特色鲜明的产业集群，给新一轮发展集聚强大的后劲。

    反思之一，发展现代农业能否成为资源型城市经济转型的思路。按照阜新经国务院批准的“转型复兴计划”，阜新市从2002年起用4年时间，建设一批现代农业示范区，之后再用5年时间，建成全国生态农业示范区，即9年内基本完成“农村包围城市”的经济转型，希望将下岗工人变成种养殖业的现代农民。

    从目前的发展情况看，阜新发展现代农业取得了一定的成效，从近几年三次产业的结构变化上可以看到这一点。2003年，阜新第一产业增加值增长了49.9％，远高于二三产业。同时，一产占整个GDP的构成比重也在逐步上升。但是煤炭生产并没有丝毫减速，此次矿难的发生，就是忽视安全生产，大规模超采引发的。

    反思之二，新型支柱产业的确立为什么如此困难。根据阜新市2002年之后确定的转型战略，阜新矿业集团也曾经绘好了发展“非煤经济”的蓝图，提出到2007年非煤经济总量要达到20亿元，占据矿区经济总量的半壁江山。不过，优胜劣汰的市场经济，数万名矿工的就业危机，也不得不使得企业考虑眼前的经济利益。

    事实上，阜新的问题只是中国390座资源型城市的一个典型。很明显，如果试点城市阜新转型成功，它将为全国50座资源枯竭城市的转型闯出一条路子——这也正是国家把阜新确定为“资源枯竭型城市经济转型试点城市”的良苦用心（表3）。

表3  典型资源型城市产业分布

资料来源：北京国际城市发展研究院数据中心

    对于中国50座资源枯竭型城市来说，城市的发展历程和城市资源(无论是矿产资源、土地资源和人力资源)都各不相同，因此只按照一种固定的模式来克隆是肯定行不通的。事实上，在阜新转型的同时，部分资源枯竭城市也正在按照自身的特点进行经济转型。这其中包括黑龙江大庆、新疆克拉玛依、河南平顶山、山西大同、山东枣庄等城市。据悉，大同转型的方向主要集中在旅游和煤炭的深加工方面；平顶山的转型方向除了煤化工和旅游外，还将发展盐化工；克拉玛依则将发展旅游业和现代农业。

    中国资源型城市应该坚持多元化的发展战略，另外还应该延长矿产品深加工链，最大限度地提高资源的附加价值，如油城可以大力发展石油化工及石化产品深加工业；煤城可以实行以煤发电、以电炼铝，煤电铝一条龙等。同时，鼓励其它非矿产业的发展，特别是鼓励第三产业的发展，以培育新的经济增长点（表4）。

表4  分类型矿城持续发展的总体战略和举措

资料来源：北京国际城市发展研究院数据中心

    资源城市的转型，不仅仅是简单的经济转型，“更重要的是从单纯的经济转型向科技文化创新的全方位转型转变”。

    进入全国典型资源枯竭转型城市，为白银加快发展搭建了新的平台，带来了新的机遇。但这只是转型工作迈出的第一步，更加艰巨的任务还在后头。

    有关专家分析，高新技术引进，分工细化，政府财政支持等高投入、重补贴行为，成熟资本市场的高效运作将会是资源型城市转型政策的新特点。