资源环境承载力评估应突出政策价值

作者:王珏 包存宽    文章来源:中国环境报    点击数:    更新时间:2018-3-27

资源环境承载力评估应突出其政策价值,使之真正成为区域经济社会发展的约束条件,成为优化发展规划、空间规划及政府其他重大决策的依据。

◆王珏 包存宽

根据新一轮国务院机构改革方案,我国重新组建自然资源部和生态环境部,以统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。去年9月中办、国办印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》,其目的是为了推动实现资源环境承载能力监测预警工作走向规范化、常态化、制度化,引导和约束各地严格按照资源环境承载能力谋划社会经济发展。

在环境管理的相关理论研究与实践工作中,资源环境承载力评价无疑是一个核心议题。所谓资源环境承载力,主要是针对生态服务而言的,比如消纳废弃物、景观和舒适性、生态系统保留和生物多样性等。目前在资源环境承载力的研究和实践中,主要存在这样几个问题:一是计算方法与基础数据不足;二是资源环境承载力难以准确评估;三是各环境要素承载力与综合承载力之间的关系不清;四是承载力的政策性和科学性协调不够。

基于上述认识,笔者认为,资源环境承载力不应作为一个过于固化的概念,应重视基础数据、动态预警、要素边界、政策价值这几个方面。

首先是基础数据。目前,人们在环评、环境规划等相关研究与实践中,往往感到基础数据不够完善,甚至难以支撑资源环境承载力的计算。这也导致根据不同口径数据计算出来的资源环境承载力有时候差距很大,存在可信度不高等问题。因此,应加强监测预警数据库和信息技术平台的建设和应用,特别是重点加强薄弱环节和县级监测网点布设,实现资源环境承载能力监测网络全国全覆盖,对于今后开展类似工作大有裨益。

第二是动态预警。资源环境承载能力是客观存在的,但进行评估则有着很大的难度,因为资源环境要素始终处于一个动态变化的过程中,一个区域的资源环境承载力也不可能始终是一个固定的数值。可以说,没有绝对的资源环境承载力,只有相对的资源环境承载力。开展资源环境承载力评估需要一定的周期,在这个过程中资源环境的承载力也是在变化的,也应该进行动态评估。因此,必须建立一个动态监测的机制。资源环境承载力的计算更重要的是看一种趋势,对于趋向恶化的区域应及时“亮红灯”“踩刹车”。划分不同等级的预警区是一个非常好的做法,在实际工作中,应该始终贯穿这样的思想。

第三是要素边界。资源环境承载力是一个范畴很大、内涵很丰富的概念,空间上可以分解到不同的层级,从

国家级一直到乡镇级;要素上可以分解到不同的环境要素,比如大气承载力、水资源承载力、土地承载力。在目前的实践中,一般预测超载的领域包括土地或人口密度、水资源短缺、水污染、大气污染等,并据此开展水资源管控、土地资源管控、生态管控、海域管控等。目前的问题是各环境要素的承载力和综合承载力之间是什么关系。因此,不同的环境要素承载力应落实在适宜的行政层级与空间尺度上,也就是说,要明确边界。比如,土地资源承载力评估可能以县级最为适宜,水资源承载力评估落实在省一级尤其是流域更为适宜,而大气承载力评估应落实在城市群、区域等更宏观的规划中。

第四是资源环境承载力的政策价值。由于计算方法的差异性,在实践中针对绝对资源环境承载力的计算则是比较困难的。不妨转换一下思路,不要过于看重绝对的承载能力界限,而要更突出相对承载力的概念,即主要看变化趋势,突出资源环境承载力对经济社会发展的警示、管控和优化,突出其政策价值。

要突出环境承载能力的政策价值,发展规划战略环评应是一个重要的抓手。要编制实施经济社会发展总体规划、专项规划和区域规划,依据不同区域的资源环境承载能力监测预警评价结论,科学确定规划目标任务和政策措施,合理调整优化产业规模和布局。也就是说,规划编制前应当进行资源环境承载能力评价,以评价结果作为规划的基本依据。这项工作正是战略环评的题中应有之义。但目前的现实是,战略环评在技术方法上还不能完全适应这样的需求,对于国民经济社会发展规划这样的重大规划,开展战略环评的案例尚属少数。

笔者认为,针对国民经济发展规划应开展战略环评,地级市的规划可以作为一个突破口。可以从地级市国民经济发展规划入手,用好资源环境承载力,确定经济社会发展的边界,使之成为区域发展重大决策的依据。

总体来说,资源环境承载力评估应突出其政策价值,使之真正成为区域经济社会发展的约束条件,成为优化发展规划、空间规划及政府其他重大决策的依据,从而最终推动生态文明从理念到政策、从理论到实践、从国家到地方各级政府尤其是基层政府的落实与实施,促进相关政策形成协同推进生态文明建设的制度合力。

作者单位:复旦大学环境科学与工程系


 
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