城市更新应着眼让生活更美好

马伟波 李海东 张龙江

城市更新可重新布局空间结构、开发土地资源、塑造区域功能，已成为提升市民生态福祉和优质生态产品供给能力的重要手段。通过城市更新将非生态功能空间置换为生态空间、强化生态功能空间连通性和稳定性，突出高品质生态环境供给与产业功能格局协调发展，进而提升城市内涵，是实现美丽城市建设、达到城市让生活更美好目标的重要途径。

城市更新已经成为美丽城市建设非常活跃的一支力量和不可忽视的关键一环。近年来，深圳、上海、北京等部分地区在地方立法、规划引领和产业融合等方面积极作为，在提升城市更新生态品质方面成效显著。

城市更新过程中存在的问题

当前，在城市更新过程中，生态功能置换和品质提升方面仍存在一些问题。

高品质生态环境理念还未深度融入城市更新顶层设计。部分地方对城市结构和功能优化战略引导不足，政策设计依照传统的“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）分类，缺乏空间分异和成片串联的协同，尤其对大量人口集聚的区域生态功能置换与品质提升未能有效顾及。城市更新的核心工作逻辑尚未由“产—人—城”转向“人—城—产”，以人民为中心的思想落实不足，缺乏对市民生态福祉和环境质量需求的公正供给。部分地方城市更新中“就项目论项目”现象普遍存在，生态功能置换与品质提升未能充分体现在城市更新战略和城市重点区域，城市优质生态产品供给缺乏综合性、系统性的规划。目前大部分城市更新规划期仅3—5年，缺乏战略定力，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展不足。

生态功能置换品质提升与产业融合发展协调性仍存在不足。部分地方追求短期利益大拆大建，“运动式”城市更新、以城市更新为名造成生态破坏等生态修复形式主义仍然比较突出。以城市更新为契机，可以将城市生态保护红线与建成区破碎化生态空间连通，提升城市生态韧性和生态系统质量，但此举尚未受到足够重视。系统设计谋划城市更新空间多功能需求（产业经济、生态生活）的政策工具还不完善，通过绣花功夫“微改造”兼容“新”与“旧”来优化生态空间布局和经济产业布局的案例仍然比较匮乏。不同城市更新工作体系差异较大，城镇、街区城市更新的政策法规与市民诉求不能有效平衡，导致城市更新无法在规划设计阶段开展生态空间优化布局、经济产业管理和导入。

生态功能置换与品质提升在行动层面仍然是难点痛点。笔者调研发现，城市更新生态功能置换与品质提升缺少制度保障是重要因素。一是城市更新制度设计仍然处于探索阶段，部门合作与协作水平不足，尚未出台适用于城市更新生态功能置换与品质提升的土地、财税、金融等支持政策。二是生态功能置换相比其他更新工作经济效益很低，缺乏硬的约束和强的驱动力，有些城市直接不予考虑。虽然部分城市有立法条例保障和顶层规划引领，但对于大部分城市而言，增强城市生态系统服务供给并不是优先考虑方向。

强化城市生态功能和品质的提升

城市更新不能忽视城市生态功能和品质提升，只有这样，才能实现城市让生活更美好的目标。针对当前城市更新过程中存在的问题，笔者建议如下：

一是强化生态功能置换与品质提升的生态文明建设顶层设计。建议在美丽中国建设和美丽城市建设的重要指导文件中，分大中小和东中西不同城市规模与类别，分区分类强化城市更新过程中生态功能置换与品质提升的指导性原则和重点任务方向。研究出台《城市更新生态功能置换与品质提升技术指南》体系标准，为地方实践提供技术指引。以国家环境保护模范城市建设试点和国家生态文明建设示范区等实践为抓手，培育城市更新过程中人与自然和谐共生现代化建设的示范样板，探索形成实践模式和政策体系。

二是强化城市更新过程中生态破坏督查与环境容量提升。鼓励在深圳、上海等地开展城市生态保护红线及其耦合连通生态系统的智慧监督试点，制定包含关键性指示物种等生物多样性内容的《城市生态保护红线生态系统质量督查办法和监测评价细则》，强化城市更新过程中生态破坏问题监督查处。鼓励以绿色空间、滨河空间、生态廊道等为更新对象，连通城市生态保护红线与破碎化生态空间提升城市生态韧性，推动城市更新过程中污染防治协同、扩大城市生态环境容量，实现环境质量改善和生态安全保障协同增效，不断提升城市生态系统多样性、稳定性、持续性。

三是推动生态功能置换与经济产业协调发展。在污染防治资金、EOD项目、山水项目指南设计中增设城市生态功能置换与品质提升申报导则，对该类项目予以优先审批，强化政策和资金倾斜支持。引导城市更新过程中生态功能置换和品质提升的专业顶层设计，强化生态和经济功能连片成串布局。对城市更新中“微改造”兼容“新”与“旧”来优化生态空间和经济产业布局的项目优化简化环评等手续。定期研究发布《城市更新生态品质提升与经济产业协调发展白皮书》，推介生态、社会、经济效益相协调的典范案例，引导地方将高品质城市更新作为建设美丽城市的重要路径。

作者单位：生态环境部南京环境科学研究所