生态补偿机制国际研究进展及中国政策选择

作者:孔凡斌    文章来源:中国地质大学学报    点击数:    更新时间:2010-4-18

  摘要:建立和完善我国生态补偿机制是新时期我国生态环境建设和保护战略的重要内容。详细介绍国际生态补偿机制理论研究前沿成果和重要观点,系统分析生态建设和保护领域实施生态补偿机制国际政策、运行模式以及政策研究的主要方面,结合我国当前建立和完善生态补偿机制的原则、主要领域和实践模式,从农业政策、生态补偿方式、运行方式、政策和法律实践等方面提出了具体政策建议。

  关键词:生态补偿机制;国际前沿;政策选择;中国

  中图分类号:D113.3

  文献标识码:A

  文章编号:1671—0169(2010)02—0001—05

  生态补偿机制作为一种新型的资源环境管理模式,是有效解决生态环境保护资金供求矛盾的重要手段。从生态补偿政策国际实践经验来看,建立和完善生态补偿机制是社会经济发展到一定阶段后,一个国家和地区环境管理模式创新的必然选择。由于经济社会发展阶段的差异性,西方发达国家无论是在生态补偿机制的理论研究还是在具体的政策实践方面,都要早于中国且先进于中国。系统分析生态补偿机制理论和实践的国际前沿,依此提出我国的政策选择,是建立和完善中国生态补偿机制问题研究的重要视角。

  一、生态补偿机制理论研究国际进展

  (一)生态补偿定义与内涵

  1993年荷兰在修建高速公路时,把生态补偿原则作为一项重要因素考虑。这里的生态补偿被认为是对因修建高速公路而受损的生态系统进行修复或者进行异地重建以弥补生态服务功能损失的做法。因此,当时的生态补偿主要是指生态恢复、重建或建设,而生态补偿中的费用支付仅仅是环境保护和生态建设的一种辅助手段。

  随着生态补偿理论的进一步发展,国外的生态补偿概念更为接近的是“环境服务付费”

  (Pay-merit for Environmental Services,PES),是指根据生态服务功能的价值量向环境保护和生态建设者支付费用,以激发他们保护环境和进行生态建设的积极性。

  (二)生态补偿费用的技术经济与市场化机制

  西方发达国家有关生态补偿政策研究侧重于运用计量经济技术方法探索生态补偿资金在时空上的高效配置。1870年,美国麻省马萨诸塞大学的Larson等提出了第一个帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速评价模型;美国学者Wu和Boggess提出了评估生态保护程序设计的框架并研究了生态保护资金的区域分配问题;1993年荷兰政府把生态补偿原则作为修建公路决策时的考虑因素之一,目的是对已经尽了最大努力来减轻生态破坏影响的地区,如果仍然不能消除这些生态破坏的影响,要通过生态补偿来恢复这些生态功能和自然属性。荷兰学者Cuperus等人(1999)认为生态补偿是对由于发展而削弱的生态功能或质量的替代。

  德国学者Johst(2002)设计了一套生态经济模拟程序用于计算物种保护的补偿费用,以人类土地利用活动影响下产生的时空结构景观中白鹳的保护为例开发了程序。

  爱尔兰都柏林工学院的McCarthy等(2003)研究了爱尔兰共和国私人造林的经济决定因素,运用回归分析量化了竞争性林业和农业政策激励对私人造林趋势的影响。

  瑞士学者Herzog等人(2005)通过记录生态补偿区域中的植物种类和绘制鸟类空间分布图,研究了生态补偿区域对瑞士农业景观中植物和鸟类多样性的影响。

  在生态补偿案例研究方面也出现了大量研究成果。Landell-Mills和Porras(2002)在研究报告中披露:“全世界已有287个实际存在或计划进行森林环境服务交易的案例,涉及森林景观美化、碳汇贸易、流域保护和生物多样性保护4种环境服务类型。”Verissimo(2002)认为,在很少或没有提供技术信息的情况下,社会成员和代表能认识到他们的日常活动与环境服务之间的关系,并且也认识到他们作为环境服务提供者的角色,他们也认为如果进行资源或利益转移,即使有中介机构参与,他们也应该是最终的受益者。

  也有学者对特定类型的生态服务补偿进行了分析研究。如Alix-Gareia(2005)对墨西哥的森林生态补偿实施情况进行了回顾和分析,认为在一些不重要流域内的大片土地上,由于林农分布比较分散,他们不太可能为下游提供可测量的生态服务。对被补偿的林农砍伐森林缺乏惩治措施,很多情况下,贫困林农几乎得不到补偿,影响了他们保护森林的积极性。

  近年来,有关生态补偿市场机制方面的研究工作也陆续展开。国际上生态服务市场最早起源于流域管理和规划,例如美国田纳西河流域管理最大的成功之处就是通过其电力的赢利为流域的综合开发和管理提供资金支持,从而形成良性循环。1986年美国开始的土地休耕计划对流域周围实施“土地休耕”的耕地和草地拥有者进行补偿。比较典型的流域生态服务补偿模式是哥斯达黎加水电公司对上游植树造林的资助。从2000年4月到2003年10月森林趋势组织和专门从事森林生态服务市场化方面的研究机构——Katoomba工作组认为森林的碳汇服务、水文服务、生物多样性服务以及森林景观服务存在较大的市场化潜力,并对森林生态服务市场开发与建立所需的法律与制度环境、开发这一市场面临的关键问题与步骤等进行了深入研究。

  Gouyon(2003)在世界农林中心对发达国家高山贫困地区环境服务补偿行动的研究中认为,市场机制是实现社会环境成本或效益内部化最有效的手段;Kumar(2005)在对生态系统服务市场的研究中认为,政府作为许多生态服务的主要购买者和许多私营支付计划的催化剂,在生态服务市场过程中发挥着重要的作用。

  (三)生态补偿的实施模式

  哥斯达黎加在1995年就开始进行环境服务支付项目(Payments for Environmental ServicesProgramme),成为全球环境服务支付项目的先导。1993年,荷兰在大规模的基础设施建设和类似的开发项目中提高了对自然保护行业的投入。1992年,瑞士在修订后的联邦农业法中规定对农业发展项目给予财政补偿支持。

  (四)生态补偿法律机制

  在国际生态补偿法律法规的建立方面,很多国家也取得了许多实践成果。以污染损害补偿为典型特征的是日本的《公害健康损害补偿法》。该法律建立了比较全面的环境外部性损害补偿体制。从财产保障角度较早进行环境补偿实践的则是国际海事组织的两套早期条约:“1969年原油污染损害的民事责任协定”(1969 Civil Liability Convention)和“1971年关于原油污染损害的补偿基金建设国际协定”(1971 Fund Convention)。这两套国际条约从油轮泄露导致污染损害的补偿方面最先提出了环境补偿实践。

  以环境管理法规方式全面体现环境补偿的典型

  法律是美国国会1990年颁布的《综合环境反应、补偿与责任法案》(The Comprehensive Environ-mental Response Compensation and Liability Act,CERCLA),即所谓的超级基金法案(Superfund)。该法律授权环境保护署建立一个托管基金(ATrust Fund),又被称为超级基金(Super Fund)。基金来源于两方面:一是以环境税形式向石油与化工企业征收;二是从总税收收入中提取一部分。

  (五)生态补偿模式的适应性

  在生态补偿模式及资金来源方面,政府购买模式仍是国际上支付生态环境服务的主要方式E163。例如美国政府购买生态敏感土地用来建立自然保护区,同时对保护地以外并能提供重要生态环境服务的农业用地实施“土地休耕计划”(Conservation Reserve Program,CPR)等政府投资生态建设项目。墨西哥、巴西、哥斯达黎加等国也采用了类似模式D63。这些国家的经验表明,政府虽然是生态效益的主要购买者,但是市场竞争机制依然可以在生态效益补偿政策的实施过程中发挥重要的作用。

  (六)生态补偿的原则

  日本学者都留重人将与公害相关的费用分为以下四种:(1)防治费用;(2)损失补偿费用;(3)消除蓄积性公害的费用;(4)用于监测、技术开发、公害事务行政管理等的间接费用。他认为,经济合作和发展组织(OECD)的污染者支付原则(Polluter Pay Principle,UAPPP)只是涉及其中的防治费用。因此,OECD的PPP具有很大的局限性。从其他学者的考察情况看,OECD建议的PPP的宗旨在于将PPP原则限定在防治费用的范围之内。进入20世纪80年代后期,OECD中的西欧国家在环境与农业政策一体化改革中,结合生态补偿提出了另一类环境补偿,即环境资产补偿。有学者大力支持这种观点,认为应在污染者付费原则中纳入“有利补偿原则”和“用户支付原则”。有利补偿原则要求任何与提供有利的非市场效益(如景观质量)有关的额外费用均须得到补偿。用户支付原则要求那些从某项投资中获利的个人或群体应协助支付这些费用。

  总体而言,国外对农林生态系统生态效益补偿所进行的研究和实践最多,多数国家的生态补偿是由政府通过公共财政转移支付途径实施,同时政府利用经济激励的竞争手段和市场手段来促进生态效益的提高;在补偿标准制定方面,主要根据机会成本损失进行补偿;补偿主体以政府为主,对于受益范围容易确定的,补偿主体为受益者;在研究方法上,采用多学科综合研究的方法,尤其重视经济学分析方法的应用。

  二、实施生态补偿政策的国际实践

  世界各国与生态补偿概念类似的规定比较集中在农业、林业和自然资源开发政策上。

  (一)农业政策中的生态补偿

  在农业领域中,许多国家都制定了防止农业生态系统退化的生态补偿制度。

  1.瑞士农业政策。1992年的《联邦农业法》对农业发展项目中的特定物种保护、生态保护性农业活动以及有机农业发展提供财政补助。具体是以生态补偿区域计划和生态税改革计划形式实现。生态补偿对象主要是农民,具体补偿内容包括对农民保护性农业生产活动补助、农民自愿遵守生态环境保护行为以及对因参与保护生物群落计划并取得成绩的奖励性补助。

  2.美国农业政策。20世纪50~60年代,美国政府开始推行三种对农场主的补偿计划。一种是自愿退耕计划(Land Retirement or Acreage Divi-sion),即引导农场主把一部分耕地退出生产用于土壤保护。第一个土地退耕计划是1956年农业法规定的土壤银行计划。1965年又实施了有偿转换计划,即要求政府计划的参加者以无偿停耕一定比例的土地为条件,换取计划的各种好处,同时要求农场主停耕额外的一部分耕地,政府付给一定的补贴。1985年美国政府制定实施了“保护计划”(Conservation Reserve Program),主要内容是:针对农业生产给资源、环境带来的破坏,在容易发生土壤侵蚀的地区,实行有计划的退耕还林还草及休耕。作为补偿,农业部每年向退耕农户支付一定数量的补助,还向永久性退耕还林还草的农户一次性支付其种植费用总额一半的补助。此后,美国又相继出台了《1996年农业法》和《2002年农业法》,明确规定了对农业环境保护计划实施政府补偿的法律制度。

  3.欧洲的农业政策。欧洲发达国家在实现工业化的同时加速了城市化,从而导致农产品生产过剩、农业比较效益下降、农民弃耕现象严重。2000年,欧盟国家已有1200万~1600万公顷的农地退耕还林,其中法国就达200万~300万公顷。在英国,凡愿意长期退耕还林的,可签署农林协议书,政府据此付给农民每年125英镑/公顷以下的补偿金,为期30年。

  (二)矿区复垦政策中的生态补偿

  1.德国对矿区恢复的规定。德国按联邦政府占75%、州政府占25%的比例出资分担历史遗留下来的老矿区的复垦计划。同时《联邦矿山法》规定,新开发矿区业主必须预留企业年利润的3%作为复垦专项资金,对因开矿占用的森林、草地实行等面积异地恢复。

  2.美国对矿区恢复的规定。1977年美国颁布的《露天采矿管理与(环境)修复法》,明确规定对颁布后出现的矿区生态破坏,一律按照“谁破坏、谁恢复”的原则,由矿山主承担全部的修复责任;对法律颁布前已破坏的废弃矿区,则由国家拨款负责修复。美国在国库和州账册中设立了“废弃矿恢复治理(复垦)基金”。美国还将自然资源开采许可证制度与生态修复直接挂钩,并通过实行恢复治理保证金制度保证该项规定的实施。企业在完成矿山恢复治理且经过政府验收合格后予以返还保证金。

  三、基于国际经验的中国生态补偿政策选择

  (一)农业生态补偿政策选择

  文献研究发现,国外农业政策中的生态补偿制度呈现六个特点:一是政府相对充足和长期的直接资金补助是鼓励农民采取环境友好生产方式的关键。二是通过价格补贴机制对农场主生产的农产品进行适当的补助。三是补偿方式主要采用项目形式运行,且项目补助有比较长的时间延续性。四是突出补偿权利和责任的一致性,以严格的约束机制保证补偿政策目标的实现。欧美对退耕还林还草一直都实行严格的监督管理。美国在实施“保护计划”的区域内,如果农户不参加“保护计划”,政府将取消农户享受农业扶持及参加联邦农业部“农产品计划”(USDA Commodity Programs)的资格。1996年“保护计划”为期10年的保护期过后,部分休耕的耕地要想重新种植农作物,必须严格遵守1985年及1990年修改后的农业法中有关耕地保护的条款,否则就取消其“农产品计划”;而那些已

  经退耕还林还草的耕地,则永久性地退出农作物种植领域E223。五是尊重农户的个人意愿,补偿项目的实施都是以政府与农户达成协议为条件。六是国家计划引导。面对农业生产给资源、环境带来的负面影响,美国政府制定了一系列旨在保护耕地等资源环境的法规和长期计划,特别是美国联邦政府1985年制定的“保护计划”在一系列法律和行政手段的保障下得以顺利实施。

  对于目前中国实施具有生态补偿意义的生态建设和保护工程而言,其借鉴意义主要体现在:一是持久的直接经济补偿是生态环境保护与建设十分重要的经济激励手段。二是建立严格的生态建设和保护的责任约束机制是保证补偿政策实施效果的重要条件。三是对于经济欠发达区域间自然社会条件差异性明显的发展中国家而言,在实施项目补偿过程中,要充分考虑政府财政能力和公共服务能力均衡性的要求,在补偿标准上量力而行,在区域补偿标准和补偿强度上应该有所区别。四是要在制定和实施生态补偿政策过程中尽量尊重各利益主体的意愿,尤其是要尊重当地居民的意见和正当需求。

  (二)自然资源开发中的生态补偿政策选择

  对于自然资源开发过程中的生态补偿,国外强调开采企业在生态恢复中的责任主体地位,同时兼顾企业生态恢复责任的法定性和法律责任的时限性,对新老矿区采取有差异的务实政策。对老矿区的历史遗留问题,突出政府的补偿主体责任;对于新矿区则按照“谁破坏,谁恢复”的原则,由自然资源开发者承担责任,由业主负责开发活动过程中和结束后的生态修复责任。这些成功的经验可以直接为我国借鉴。

  (三)生态补偿方式的选择

  国外进行生态补偿主要是通过购买生态系统服务的方式实现。对生态系统服务的购买类型分为公共财政支付和市场融资两种,且市场手段逐步成为主要的方式。

  在我国,政府将始终是建立和完善生态补偿机制的主导者。一方面政府应当是生态补偿的主要出资人,为生态服务的提供者提供直接的资金支持;另一方面政府也应当是促进生态补偿机制市场机制的推动者,承担市场机制建设的必要成本,如在提供生态服务的计量、认证和监测以及市场发育、技术支持、财务管理等方面政府是当然的责任主体。当前,我国政府要积极探索制定和完善有利于市场交易的规则、生态服务监测系统以及促进生态服务标准化等制度系统,为生态补偿市场化机制的不断完善创造条件。

  (四)生态补偿政策法律运行机制的选择

  1.建立和完善相关政策法律,以项目为载体是实施生态补偿的重要方式。以政策法律为制度保障推进生态补偿机制是国际通行做法,而以项目为载体是推动生态补偿制度达到预期目标的关键。因此,建立和完善我国生态补偿机制必须将生态补偿作为国家战略任务,并通过立法程序将生态补偿的原则具体落实到政策法律制度框架中,使之具体化和有可操作性;在制度执行过程中,要十分重视项目的科学设计以及项目运行管理过程的监督管理,保证项目最大生态补偿效益的发挥。

  2.建立强适应性的生态补偿政策体系是实施生态补偿的重要步骤。从国际经验来看,无论采取公共财政支付还是通过市场机制购买生态服务,都必须有完备和协调的政策体系作为制度保障,这也是生态补偿机制能否发挥最大效率的关键。因此,在建立和完善我国生态补偿机制过程中,要十分重视协调现有政策法律制度之间的冲突,尤其是要认真梳理、修改和整合各部门政策法律之间相互存在的、不利于发挥生态补偿政策效率的制度规定。同时,还应该给予地方政府在执行生态补偿政策中的主体地位以及一定的二次决策的空间,不应强调全国统一的模式和“一刀切”的做法。

  3.发挥政府和市场双重机制作用是生态补偿持续运行的重要条件。从国外对生态服务功能购买的实践看,政府为主导和市场为主导的方式都发挥了重要作用,两者相互配合,共同推动补偿机制的运行。两种方式在各自的空间和领域中发挥不同的作用,政府机制不排除市场机制,同样市场机制借助政府机制的引导。如在美国的耕地保护性储备计划中,尽管是政府主导性的生态服务购买,但是在确定土地租金率的过程中,政府运用市场竞争机制实现了租金与土地自然经济条件的相互适应,提高了项目的执行效果。同样,在私人交易、市场贸易和生态标签体系中,政府的指导、监督作用在生态补偿机制中也发挥了独特的作用。因此,我国在建立和完善生态补偿机制的过程中,可以参考这些成功经验,结合我国的国情尽快探索生态补偿政府机制和市场机制协同作用的方式方法。

  4.建立多主体、多形式的公共支付体系可以有效缓解“政府失灵”的困境。从我国已经实施的带有生态补偿性质的生态建设和保护项目来看,公共财政支付发挥着主导作用。从理论上来说,相对于公共财政资金的有限性而言,社会资金在生态补偿机制中有其潜在的无限性优势。国际经验也表明,公共支付并非政府财政支付的唯一实现形式。政府可以通过制定一些鼓励政策,如税收减免、生产项目资金支持、债券融资等措施吸纳社会团体和公众的资金投入到生态补偿支付体系之中,作为政府公共支付体系的有力补充。

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