论环境保护的国家力量

　　摘要 环境保护的国家力量，是指一个国家在环境保护方面所具有的综合实力，又称“环境保护国力”。全面增强环境保护的国家力量，就是既要增强环境保护的国家意志，也要强化环境保护的社会力量。具体而言是增强以下力量:对环境保护的政治领导力，环境保护的立法力度，环境保护的执行力，环境保护的司法力度，环境保护的社会权利，环境保护的科技支撑力，环境保护的国际合作能力。

　　环境保护的国家力量

　　环境保护的国家力量是一个综合的概念，它把一个国家内所有环境保护的力量都包含在内。在一定条件下环境保护的综合实力可能成为影响综合国力的主要因素。

　　在环保方面仍是“弱国”

　　我们目前所具有的环境保护力量，可能只能应对上个世纪90年代的经济发展规模所产生的环境压力，而要应对当前或未来的经济发展对环境的压力，现有的环境保护力量必须成倍强化。

　　探索环保新道路的着力点

　　探索中国特色环保新道路是一项艰巨的任务，我们需要为之找到一个关键的着力点。如果把各种工作所具有的性质抽象出来，我们可以看到，所有的工作最终都聚焦到一个命题上:全面增强环境保护的国家力量。

　　增强环境保护国家力量

　　环境保护的国家力量应是国家意志与社会力量的集合。全面增强环境保护的国家力量，就是既要增强环境保护的国家意志，也要强化环境保护的社会力量。

　　探索中国特色环境保护新道路是当前统领我国环境保护事业发展的一个纲领性概念，是一面旗帜。毛泽东同志说过:“主义譬如一面旗子，旗子立起了，大家才有所指望，才知所趋赴。”探索中国特色环境保护新道路，是建设中国特色社会主义在环保领域的具体体现，它作为一面旗帜，起到指引方向、凝聚人心、鼓舞斗志的作用。

　　中国特色环境保护新道路是一个完整的理论和实践体系，它包含了从理论到实践、从中央到基层、从历史到现在等各层面、各种主体和各时期的大量相关因素，因此是一个十分综合和庞大的体系。环境问题纷繁复杂，环保对策丰富多样，在探索中国特色环保新道路中，十分需要有一条主线把整个探索过程整合起来，达到纲举目张的效果，这条主线可以归纳为“全面增强环境保护的国家力量”。

　　阅读提示

　　人们对综合国力的认识在不断发展，资源、环境等基本国情要素逐渐进入衡量综合国力的指标体系之中。我国综合国力进入世界前列，这其中就包含了环境保护综合实力的提高。

　　环境保护的国家力量，是指一个国家在环境保护方面所具有的综合实力，又称环境保护国力。只有在环境保护方面投入必要和足够的力量，才能实现科学发展观、建设生态文明所要求的环境保护目标，因此，强调“增强环境保护国力”的意义是毋庸置疑的。

　　可以看到，环境保护的国家力量是一个综合的概念，它把一个国家内所有环境保护的力量都包含在内。从所源自的主体来讲，这一力量包含了政党、人大、政府、司法、社会等各种主体的能力。我们过去讲国家力量，主要理解为国家权力机构(特别是政府)的力量，而在这里，国家力量也包括社会力量。从上下层面上讲，环境保护的国家力量包含了中央、地方、单位(如企业)等各层次的力量，而不仅仅是指中央所具有的环境保护能力。从所覆盖的领域来说，这一力量包含了政治、经济、社会、科技、外交等方面支持环境保护的力度。

　　近年来人们使用的“环境执政能力”、“绿色控制力”、“绿色领导力”等概念，都是属于环境保护国家力量中的一种或一类。在环保工作中，我们经常强调“要引起中央的高度重视”，其含义就是要求增强中央对环境保护的领导力。犹如GDP这样的经济指标大体上反映了一个国家的经济实力一样，“环境保护的国家力量”这个概念可以总体上反映我国在环境保护方面所具有的能力。

　　之所以要反映并重视我国环境保护的综合实力，是因为它是我国综合国力的一部分，而综合国力具有“水桶原理”中的“短板效应”，在一定条件下环境保护的综合实力可能成为影响综合国力的主要因素。近年来，随着我国综合国力快速提升，人们对综合国力的关注程度也越来越高，环境保护在其中的分量也日益增加。人们之所以关注绿色GDP的测算，就是因为环境保护的能力过弱，在一定程度上抵消了国家的整体实力。

　　测算一个国家的综合国力，最早的是1965年德国的福克斯国力方程，它以钢产量、能源产量和人口数量为指标来标志国家力量的强弱。后来，人们又发展出克莱因国力方程，把决定综合国力的因素分为物质要素和精神要素两部分，认为国家实力是由国家的有形实体(人口与领土)、经济实力(GDP、能源、关键性非燃料矿物、工业生产能力等)、军事能力(战略核力量和常规力量)、国家战略(政治目的、生产和贸易等)、国家意志(国家动员能力等)等因素决定的，国力计算结果取决于物质要素与精神要素的乘积。此后，日本综合研究所等机构又提出由国际贡献能力、生存能力和强制能力3个层次构建的综合国力评价体系，其中把“资源”作为生存能力的一项指标。中国现代国际关系研究所的评估报告把综合国力定义为主权国家经济、军事、科教、资源等方面的实力和影响力的总和。可见，人们对综合国力的认识也在不断发展，资源、环境等基本国情要素逐渐进入衡量综合国力的指标体系之中。

　　2006年中国社会科学院发布的《全球政治与安全报告》将中国的综合国力排为第六，世界上其他机构所做的排序虽有所差别，但也把中国列为综合国力较强国家，这说明我国综合国力在总量上已经有了很大提高，特别是经济力量增长很快，基本具有大国、强国的地位。

　　我国综合国力进入世界前列之中，这其中就包含了环境保护综合实力的提高。2008年12月16日，《中国环境报》发表了“纪念改革开放30周年特刊”，对30年来环境保护的主要成就和重大事件进行了详细、清晰的回顾和总结，从中我们看到了一个逐渐成长、壮大起来的力量，它是我国在应对环境问题过程中逐步构建和积累起来的一种综合能力，即环境保护的国家力量。

　　阅读提示

　　从所涉及的几个领域看，环境保护所需的政治保障力量(如政绩考核)、经济与环境综合决策机制、公众参与途径、科技支撑力度、国际合作(谈判)力量等，都差距甚大。

　　在看到我国综合国力进入大国行列的同时，也要看到总量掩盖下的结构问题。我国虽然已经在经济、政治、军事等方面成为大国、强国，但在环境保护方面仍然是一个“弱国”，这是因为从很多方面看，我国都存在环保力量薄弱的问题。

　　从中央与地方的角度看，我们经常批评地方和企业不能遵守环境保护法律法规，搞“上有政策、下有对策”，环保投资不足等，这实际上就是在说地方和基层环境保护的力度不够；从各种主体执政或参政的角度看，环境保护的立法、执法、司法都不够有力。立法体系的最大问题是很多经济、社会方面的法律本身没有体现可持续发展和环境保护的理念；执法体系的最大问题是对环境法律的处罚力度规定软弱，执法手段缺乏；司法体系的最大问题是社会公众缺乏环境权益依据，司法救助无能为力。从所涉及的几个领域看，环境保护所需的政治保障力量(如政绩考核)、经济与环境综合决策机制、公众参与途径、科技支撑力度、国际合作(谈判)力量等，都差距甚大。这些都是公认的状况。集中到一点，就是环境保护的综合力量十分薄弱。

　　形象地说，我们目前所具有的环境保护力量，可能只能应对上个世纪90年代的经济发展规模所产生的环境压力，而要应对当前或未来的经济发展对环境的压力，现有的环境保护力量必须成倍强化。

　　2008年12月中旬，在由人民网发起并主办的“回顾与展望·改革开放30年中国环保事业论坛”上，一位前国家环保部门的领导同志很感慨地讲了这样一段话:“今年年初，全国人大通过了政府的机构改革方案，设立了环境保护部，当时很多记者采访我，大家都觉得这是一个很受鼓舞的消息，我觉得也是一个好消息，但是如果细想起来也感到很不是滋味。30多年了，现在成立环境部，虽然成立是好消息，但是从历史看，应该更早一点，似乎更好一点。”这段话反映了一种真切而复杂的感受，既表明了对我国环境保护事业的挚爱，也表达了对长期以来环境保护力量偏弱的遗憾。相对于经济和社会发展对环境的冲击而言，国家在环境保护方面的力量本来应该强大得多。

　　2008年12月，环境保护部党组召开专题民主生活会，分析检查影响和制约环保事业科学发展的突出问题，认为主要反映在“六个滞后”上:一是生态环境改善滞后于保障和维护人民群众日益增长的环境权益的需要；二是基础能力建设滞后于承担的全面履行中央赋予的环境保护职责的需要；三是机制、体制、法制建设滞后于环境集中、统一、有序监管协调性的需要；四是农村环境保护滞后于实现城乡环境公平的需要；五是对直属单位和行业的管理、指导和监督滞后于环保事业快速发展的需要；六是干部队伍建设滞后于推进历史性转变的需要。这些分析集中到一点，说明环境保护的力量远远不能满足需要。

　　阅读提示

　　增强环境保护的国家力量是探索环保新道路的关键着力点，这是由环保新道路的特性决定的。深刻地理解中国特色环保新道路的内涵和实质，就能找到探索环保新道路的途径。

　　探索中国特色环保新道路是一项艰巨的任务，我们需要为之找到一个关键的着力点。如果把各种工作所具有的性质抽象出来，我们可以看到，所有的工作最终都聚焦到一个命题上:全面增强环境保护的国家力量。

　　为什么说增强环境保护的国家力量是探索环保新道路的关键着力点？这是由环保新道路的特性决定的。

　　探索中国特色环保新道路，就是采取一套适合我国国情的环境保护战略和政策。我国国情不仅体现在人口多、底子薄这种特殊的资源条件上，还反映在具有独特的历史文化和政治体制上，因此，探索中国特色的环保新道路，就是要发挥独特的文化和政治优势，应对特殊的人口和资源压力。

　　这里所说的独特的文化和政治优势，就是中国特色社会主义。社会主义天然地包含着动员和依靠所有社会成员的力量来共同建设自己国家的理念，因此，中国特色的环保新道路，也就自然地要求增强环境保护的国家力量。

　　环境保护“三个转变”的提出，也说明增强环境保护国家力量的必然性。经济发展与环境保护要达到并重、同步、综合，其含义就是原来经济与环境之间、各种环保手段之间，出现了力的失衡，经济发展带来的环境压力远远超过环境保护的应对能力，从而出现环境问题日益严重的后果。我们不能采取把经济发展压下来的办法以保持经济与环境的平衡，而只能采取把环境保护提上去的办法使二者达到并重和同步，这就要求全面增强环境保护综合实力。因此，深刻地理解中国特色环保新道路的内涵和实质，就能找到探索环保新道路的途径。

　　阅读提示

　　增强对环境保护的政治领导力，增强环境保护的立法力度，增强环境保护的执行力，增强环境保护的司法力度，增强环境保护的社会权利，增强环境保护的科技支撑力，增强环境保护的国际合作能力。

　　我在《论环境保护的国家意志》一文中曾经把“环境保护的国家意志”定义为国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合，其中国家最高权力系统包含国家层面的政党、立法、行政、司法等权力机构。现在，按照前述环境保护的国家力量的定义，环境保护的国家力量应是国家意志与社会力量的集合(国家力量=国家意志＋社会力量)。

　　全面增强环境保护的国家力量，就是既要增强环境保护的国家意志，也要强化环境保护的社会力量。具体而言，要努力增强以下几种力量。

　　一是增强对环境保护的政治领导力。发挥我国特有的政治优势，提高党和国家对环境保护的领导和保障力度，增加环境保护在干部考核任用制度中的权重，强化中央对各级政府的环境保护问责制。进一步强化环境保护的国家意志，提高环境保护在国家宏观调控中的地位和权威。全面提升政治体制对环境保护的保障作用，增加人大代表和政协委员中来自环境保护领域的成员名额。

　　二是增强环境保护的立法力度。全面提升环境保护在国家法制建设中的地位和强度，对经济和社会领域的各种法律法规进行生态化改造，实行更严格的环境保护奖励和处罚制度。加快环境保护立法进程，建立科学的环境保护制度体系，使环境保护法律缺位或薄弱的局面尽快改变。

　　三是增强环境保护的执行力。扩大各级政府的环境保护职责和权能，扩大环境保护机构规模，加快实施环境保护“大部制”。大幅度提高环境保护所需的监测、执法、应急、管理等方面的能力及其水平。提升环境保护领域的人力资源规模和素质，特别是使基层环境保护力量逐步延伸到农村地区。

　　四是增强环境保护的司法力度。法院和检察院系统更多地担负起环境保护的责任，积极推动环境保护领域的司法实践，在立案和审案过程中力保环境公正，通过判例为环境保护法制发展提供支持。

　　五是增强环境保护的社会权利。把与环境有关的公众健康作为基本民生问题，动员社会力量有序参与环境保护的共同行动。扩展和保护公众的环境权益，有序发展环保非政府组织。引导企业增强环境保护责任意识，鼓励新闻媒体发挥监督作用，倡导公众采取可持续消费的生活方式。

　　六是增强环境保护的科技支撑力。提高环境保护的科学技术含量，以绿色技术改造传统产业，在环境保护领域大力推进原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。突出加强环境保护的基础研究、关键技术、前沿技术、工程应用性技术。提高环境保护的科学决策与管理水平，在科技领域率先建立环境保护统一战线，建立健全环境保护宏观决策咨询制度。改革教育体系，提高全民族环境意识。

　　七是增强环境保护的国际合作能力。把环境保护纳入国家的外交议程，向国际社会传播探索中国特色环境保护新道路的经验。按照党的十七大“相互帮助、协力推进、共同呵护”的精神，调整和完善我国有关环境保护的外交政策，把应对气候变化等国际环境问题作为调整我国能源结构和产业结构的机遇，以积极和务实的态度参与全球可持续发展进程。

　　【作者简介】

　　作者系环境保护部政策研究中心主任、研究员