我国水资源安全问题及对策

作者:汪恕诚    文章来源:经济日报    点击数:    更新时间:2009-8-3

  核心观点:

  水短缺和水污染是我国水资源安全中最突出的问题。当前,要实行最严格的水资源管理制度,以水资源的可持续利用来保障经济社会的可持续发展。

  主讲人:第十一届全国人大财经委员会副主任 汪恕诚

  江苏溧阳人,研究生学历,高级工程师。1959年至1965年,在清华大学水利工程系河川枢纽及水电站建筑专业学习。1968年,清华大学水工结构专业研究生毕业,后在水利电力部第六工程局工作。1985年至1988年,在水利电力部水利水电建设总公司、水利电力建设总局工作,先后任副总经理、副局长、局长。1988年至1993年,任能源部水电开发司司长。1993年至1998年,先后任电力工业部副部长、国家电力公司副总经理。1998年至2007年,任水利部部长。2008年3月,任第十一届全国人大财政经济委员会副主任委员。中共十六届中央委员,第十一届全国人大常委会委员。

  水资源基本情况

  我国水资源总量为2.8万亿立方米,居世界第6位,但人均占有量只有2200立方米,仅为世界平均水平的30%左右。我国水资源南多北少,东多西少,与人口、耕地、矿产等资源分布及经济发展状况极不匹配。长江及其以南水系的流域面积占全国国土总面积的36.5%,其水资源量却占全国的81%;淮河及其以北面积占63.5%,水资源量仅占19%。西北内陆河地区面积占35.3%,水资源量仅占4.6%。

  我国受季风气候影响,降水量年内分配极不均匀,大部分地区汛期4个月的降水量占全年总量的70%左右。我国水资源中大约三分之二是洪水径流量,降水量年际变化也很大。特别是在全球气候变化和大规模经济开发双重因素交织作用下,我国水资源情势正在发生新的变化。

  水资源评价最新成果显示,1980年至2000年水文系列与1956年至1979年水文系列相比,黄河、淮河、海河和辽河4个流域降水量平均减少6%,地表水资源量减少17%,海河流域地表水资源量更是减少了41%。现状全国缺水量达400亿立方米,近三分之二的城市存在不同程度的缺水,农业平均每年因旱成灾面积达2.3亿亩。

  总之,我国水资源人均占有量低,加上时空分布不均,使得我国成为一个水旱灾害频发、水资源短缺、水污染严重、生态环境脆弱的国家。

  水资源需求安全保障情况

  人类会在经济社会发展的不同阶段对水资源提出不同层次的需求,水利工作就应该不断提供保障来满足这些需求。这种需求大体可分为5个层次:饮水安全、防洪安全、粮食安全、供水安全和生态安全。

  (一)饮水安全 2000年9月,联合国千年发展目标提出,在2015年前使饮水不安全人口减少一半。中国政府对此作出了庄严承诺,制定了《农村饮水安全工程规划》,并加大政府投资力度,抓紧实施。在2000年年底,我国农村有3.79亿人存在饮水安全问题。2001年至2008年,全国共安排投资656亿元(其中中央投资355亿元,地方资金301亿元),解决了17566万人的饮水安全问题。中国政府还决定,要在2013年底前基本解决农村的饮水安全问题。

  (二)防洪安全 1998年长江流域及嫩江、松花江流域出现特大洪灾以后,国家重点抓了两件事:

  一是实施了长江、淮河、海河、松花江、嫩江等大江大河堤防工程建设,极大地提高了主要江河的防洪能力。长江在与三峡水库联合运用后,荆江河段防洪标准可在不分洪条件下提高到百年一遇。黄河小浪底水库以下河段防洪能力可达千年一遇。淮河19项骨干工程如期建成,构建了淮河流域防洪体系框架,是治淮历史上的里程碑。

  二是实施了大规模的病险水库除险加固,改善了水库安全情况,促进了水库效益的发挥。2000年,一期工程安排了1346座;2004年,二期工程安排了2300座;2006年,专项规划又确定6240座病险水库的除险加固。这些病险水库的除险加固都作为中央补助项目。这样,2010年前就可以完成全国大中型和重点小型病险水库除险加固任务。

  但是,我国防洪减灾的总体水平仍然不高。主要问题:一是大江大河支流的防洪工程建设、蓄滞洪区的安全建设滞后,遍布全国的大量中小河流的防洪标准偏低。二是全球气候变化带来的极端气候事件频发,短时间超强降雨造成的灾难事故较多。因此,必须做好充分的应对准备。

  (三)粮食安全 我国有13亿人口,粮食安全始终是经济社会发展稳定的首要问题。总体来说,我国农业抗御干旱灾害的能力较低,搞好农村水利建设对保证粮食安全特别重要。

  我国农业用水量占总供水量的64%,人增地减水缺的矛盾将长期存在。新中国成立以来,我国农田水利设施建设得到了较大发展。现在,全国有效灌溉面积0.625亿公顷,占总耕地面积的46%,节水灌溉面积0.387亿公顷,占总灌溉面积的62%。改革开放30年来,全国农业灌溉水利用系数从0.35提高到目前的0.46,在农业灌溉用水总量零增长的情况下,粮食产量提高近50%。2030年,我国人口将接近16亿,这就要求全国灌溉用水利用系数提高到0.55以上,才能保证粮食安全。

  这里,我还想强调一点:在抗御各种自然灾害工作中,要特别注重农业抗严重旱灾能力,特别是提高我国粮食主产区的抗严重旱灾能力。要把这件事作为农村水利建设的重中之重。

  (四)供水安全 我国是一个水资源短缺的国家,人均水资源量才2200立方米。当2030年我国人口达到16亿的时候,人均水资源量为1700立方米,即处于世界公认的贫水警戒线1800立方米以下。目前,正常年份全国每年缺水量近400亿立方米,有400余座城市供水不足,缺水比较严重的有110座。

  应对措施主要抓了3条:一是建设节水型社会,节约用水,提高水的利用效率和效益。近年来,我国的节水工作取得了很好的业绩。按2005年可比价计算,万元GDP用水量从上世纪80年代初的2489立方米降至2007年的254立方米,万元工业增加值用水量从828立方米降低到142立方米。到2020年,万元GDP用水量要求进一步降低到125立方米以下,万元工业增加值用水量进一步降低到65立方米以下,基本达到发达国家目前的水平。二是修建新的水源工程。哈尔滨、长春、沈阳、大连、西安等地都修建了新的水源工程,南水北调中东线工程将为北京、天津等44座城市较为彻底地解决供水安全问题。三是开发非传统水源,如再生水利用(中水回用)、雨洪资源利用、海水淡化等。

  (五)生态安全 这里包括水污染和水生态两部分内容。

  我国工业和城镇生活污水的年排放总量从1980年的239亿立方米增加到2006年的731亿立方米。大量未经处理的污水直接排入水体,江河湖泊遭受严重污染。2006年,据对全国14万公里河流进行水质评价,水质四类和劣于四类的河长占总评价河长的41.7%,特别是劣五类河长占21.8%。解决我国的水污染问题,一要发展绿色经济,就是要转变经济发展方式,调整经济发展结构;二要发展循环经济,建设防污型社会,控制污染物的排放;三要实施清洁生产。目前,我国开展的“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、巢湖、滇池)治理,已开始产生效果。

  目前我国水土流失面积为356万平方公里,占国土面积的37%,每年流失的土壤总量达50亿吨。严重的水土流失,导致土地退化、生态恶化、河道淤积,加剧了江河下游的洪涝灾害。全国地下水超采区面积从20世纪80年代初的8.7万平方公里扩展到18万平方公里,引起严重的生态问题。一些生态严重恶化的地区,河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失。

  近年来,我们一方面大力开展水土保持工程建设,实施小流域综合治理;另一方面注意发挥大自然的自我修复能力,实现生态的自我修复。对生态脆弱或者生态系统遭到严重破坏的河流(湖泊),加强水资源配置,实施生态调水,保护、改善和修复生态。现在,黄河已连续9年不断流;塔里木河全河道复流,进入台特马湖;连续5年16次将黑河水送入下游尾闾东居延海,东居延海已连续800多天不干涸;开展引江(长江)济太(太湖)工程和珠江压咸补淡调水,向扎龙、向海、白洋淀、南四湖等湿地补水,都有效地改善了河湖生态环境,受到社会各界的广泛好评。

  加快建设节水防污型社会

  我国水资源短缺,且时空分布不均。按通常做法,解决时间分布不均主要靠修建水库;解决空间不均主要靠跨流域调水。而这两种措施,不能从根本上解决水资源短缺问题,建设节水型社会才是解决我国干旱缺水问题最根本、最有效的战略举措。

  节水型社会建设不是简单地用行政的办法去节水,其本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制,形成以经济手段为主的节水机制,建立自律式发展的节水模式,不断提高水资源承载能力,提高水资源利用效率和效益,促进经济、资源、环境协调发展。节水型社会的核心是制度建设,要明晰初始水权,建立和确定水资源的宏观控制和微观定额两套指标体系;要完善水价形成机制,建立水权交易市场;要建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。

  现在,水利部已颁布水量分配暂行办法和取水许可管理办法,全国7大流域管理机构初步编制完成了流域取水许可总量控制指标体系,黄河水量分配指标细化到各支流,江西省率先完成全省主要江河水量分配。黄河水利委员会已审批宁夏、内蒙古自治区26个水权转换项目,涉及水量2.28亿立方米。27个省、区、市发布了用水定额;非农业取用水户计量设施安装率达到90%。全国陆续开展了张掖、大连、绵阳、西安等82个全国节水型社会建设试点和近200个省级试点,节水工作取得明显进展。

  水污染防治工作也是同样道理,要通过防污型社会建设,提高水环境承载能力,减少污染,保护水资源。要根据河道水功能区划,确定纳污总量,配置排污权;通过排污定额管理、排污权交易、排污费缴纳等经济手段,严格排污管理。现在,水利部已对31个省、区、市全部批复实施水功能区划;编制完成黄河干流、淮河、海河、松花江、辽河、珠江、太湖和长江三峡库区限制排污总量意见;7大流域入河排污口调查登记全部完成。水利部编制完成了全国城市饮用水水源地安全保障规划,公布了2批118个全国重点城市饮用水水源地名录。

  总之,水短缺和水污染是我国水资源安全中最突出的问题。最近,水利部提出,实行最严格的水资源管理制度,保障经济社会可持续发展。实行最严格的水资源管理制度,就是要不断完善并全面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施,划定水资源管理“红线”,严格执法管理。当前,要围绕水资源配置、节约和保护,明确水资源开发利用“红线”,严格实行用水总量控制;明确水功能区限制纳污“红线”,严格控制入河排污总量;明确用水效率控制“红线”,坚决遏制用水浪费。与此同时,我国正在研究探索建立科学的水资源管理制度。我们完全有理由相信,我国一定能克服水资源短缺带来的困难,以水资源的可持续利用,保障经济社会的可持续发展。

  见证水资源管理改革实践

  主讲人手记

  近年来,在我国水资源管理改革的实践中,各地纷纷涌现出许多令人赞叹、值得推广的典型经验。

  下面所举的例子大多是我亲眼看到的:

  第一,甘肃张掖农业节水型社会建设。张掖的节水型社会建设有一整套制度创新。到了张掖以后,你跟当地农民去座谈,群众都知道自己的节水指标,都有水权证,都有水票,凭着水票买水浇地,整个一套做法给人一种全新的感受。还是那句话,节水型社会建设重在体制机制创新,重在靠制度调动节水者内在的积极性和主动性。

  第二,黑龙江甘南县大田喷灌。那次到了甘南以后,在田间地头绕了好几个小时,感到大田喷灌规模确实很大。其中有两个特点,一般讲,喷灌对象主要是经济作物,如果大田作物搞喷灌,成本上可能划不来,但是在甘南就是大田作物搞喷灌,他有他的道理,他搞的是订单农业,生产的面粉是用来做面包的,经济效益比较好。另一个特点,甘南喷灌的立柱都很矮,因为农民实行家庭土地承包了,立柱矮一点免得喷到人家的田间地头去。甘南县喷灌发展程度很高,基本上形成了产业链,县里面有制造厂,乡里面有维修厂,甚至农村闺女出嫁的时候,也要带一套喷灌设备作嫁妆。

  第三,山西清徐县地下水管理。山西搞节水型社会试点,在清徐县搞了一个地下水管理试点,所有的井都有遥测设备连接到调水中心,通过计算机控制,完全能掌握当地各村、各户的取用水量。农民要浇灌,划卡取水,企业每个水泵也都装了IC卡。每口地下水井的用水情况计算机中心都一清二楚,地下水位的恢复情况也一清二楚。我当时看了感到非常欣慰,这算是世界级水平的了。到国外去看,很多都是科研单位做试验的场所有这种设备,我们居然在非常普通的农村里做到了,而且已经做得相当好,真是形势喜人。

  第四,河北衡水市提补水价。我在《中国水利报》改革开放30周年有奖征文活动报道中看到一篇报道,讲到河北衡水桃城区一个村的例子,让我非常高兴。那个村子水价采取“提补水价”,先把价格提起来,然后回过头来再用一定的方式补给你。这种调控机制充分利用价格杠杆的作用,实现了用水的节奖超罚,操作方法简便易行。这说明我们这项活动一旦深入基层,和农民群众的利益紧密结合,当地群众就会创造出各种各样的奇迹。

  第五,北京小流域生态综合治理。许多长期在北京生活的人可能都不大清楚北京郊区有100多条小河沟,北京市政府对这些小河沟正按照“构筑水土保持生态修复、生态治理、生态保护3道防线”的思路一条条进行分期治理,他们称之为建设生态清洁小流域。我去看了几条河沟,感觉真好!现在重庆等许多城市都在加大小流域综合治理力度,也取得了很好的成效。

  第六,新疆生产建设兵团的膜下滴灌。新疆生产建设兵团大面积实施膜下滴灌,规模搞得比较大,节水效益非常显著,比较适合新疆的特点,是比较成功的例子。

  第七,宁夏压沙注水。宁夏对长期住在山上、生存比较困难的群众实施生态移民,整体搬迁。搬迁下来以后如何解决生存问题呢?宁夏缺水比较严重,当地发明了压沙注水生产西瓜。我原来以为规模不会很大,可是坐着汽车跑了很长时间,沿路看到的全是压沙西瓜。压沙西瓜是在戈壁滩上种西瓜,整个瓜地上面压了一层石头,目的是减少蒸发量,有的甚至直接铺一层板岩在上面。浇水就是拿针管往作物根部注射,一个星期注一次,既节水,西瓜个儿长得又大,还含硒,对人体健康有益。压沙注水已成规模,成为当地行之有效的生产方式。

  第八,天津高校全面普及IC卡节水智能控制系统。天津在节水型社会建设方面工作做得非常细,也比较全面,包括海水利用、中水回用都比较成功。我这里特别要提到的是天津市23所高校全部采用了节水智能卡系统,学生用水必须刷卡,用卡计费。一个城市,如果学生都能做到刷卡取水、用卡计费,说明这个城市已经达到全方位节水的程度了。如果全国的高校都能像天津高校这么做的话,那不仅节水效益大大提高,而且通过大学生的自觉行为,全社会的节水意识也会大大增强。这件事情做得了不起。

  第九,济南趵突泉复涌。山东大明湖、趵突泉是山东省会济南的标志,而趵突泉水能否长涌不断,则是济南市生态与环境好坏的标志。济南趵突泉复涌,是济南市整个地下水、整个生态系统恢复的重要标志,当地干部群众都非常满意。

  第十,桂林“六江四湖四库一湿地”。桂林是全国首批水生态系统保护与修复试点城市,他们把漓江干流、川江、小溶江、甘棠江、桃花江、小东江六条江,青狮潭、小溶江、川江、斧子口四座生态水库,榕湖、杉湖、桂湖、木龙湖四个湖,以及会仙湿地纳入一个大的系统之中考虑,把原来封闭的江、河、湖、库、湿地全部连通起来,变一潭死水为活水,使城市景观大为改变。现在全国很多城市都是这么干的,把原来封闭的湖泊打通连接起来,使原来孤立的水系贯通起来,流动的水当然是最美丽的。杭州的西湖,武汉的六湖相连工程,山东的聊城水系,银川的水系等等,各具特色。

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