国家农业综合开发高标准农田建设规划
二〇一三年三月
目 录
前言. 3
第一章 高标准农田建设面临的形势. 4
一、改造中低产田、建设高标准农田的成效与经验. 4
二、大力推进高标准农田建设的必要性. 6
第二章 总体要求. 9
一、指导思想. 9
二、基本原则. 9
三、目标任务. 11
第三章 区域布局. 11
一、划分建设区域. 11
二、分区目标任务. 14
第四章 建设标准. 17
一、高标准农田建设标准. 17
二、重点中型灌区节水配套改造标准. 21
第五章 建设内容. 23
一、高标准农田建设. 23
二、重点中型灌区节水配套改造. 25
第六章 效益分析. 27
一、经济效益. 27
二、社会效益. 27
三、生态效益. 28
第七章 水资源供需分析与环境影响分析. 29
一、水资源供需分析. 29
二、环境影响分析. 29
第八章 保障措施. 31
一、多渠道增加投入. 31
二、推进资金整合和统筹. 32
三、完善资金和项目管理机制. 33
四、强化项目实施监督检查. 34
五、加强工程建后管护工作. 35
六、认真组织实施规划. 35
前言
加快推进高标准农田建设，对于提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全和主要农产品(5.44,0.01,0.18%)有效供给；对于提高耕地生产效率和水资源利用效率，实现我国农业可持续发展具有重要战略意义。党中央、国务院高度重视高标准农田建设工作。党的十七届五中全会明确提出“大规模建设旱涝保收高标准农田”。2010年底召开的中央农村工作会议部署“抓紧制定实施全国高标准农田建设总体规划”，“力争到2020年新建8亿亩高标准农田”。2012年中央1号文件再次强调要“制定全国高标准农田建设总体规划和相关专项规划”。
本规划所述的高标准农田，是指达到“田地平整肥沃、水利设施配套、田间道路通畅、林网建设适宜、科技先进适用、优质高产高效”标准，即“旱涝保收高标准农田”。
本规划是全国高标准农田建设专项规划之一，对改造中低产田、建设高标准农田及重点中型灌区节水配套改造，按照粮食主产区、非粮食主产区进行规划，规划期限为2011－2020年。
第一章 高标准农田建设面临的形势
一、改造中低产田、建设高标准农田的成效与经验
为解决农业生产徘徊不前、粮食产量连续多年停留在8000亿斤左右的问题，在总结以往商品粮棉油基地建设经验的基础上，国务院决定自1988年开始设立土地开发建设基金，专项用于农业综合开发。20多年来，农业综合开发通过改造中低产田、建设高标准农田，改善农业生产条件，为粮食增产、农业增效、农民增收，为推动农业发展方式转变、促进农业可持续发展，做出了突出贡献。同时，通过采取综合措施，实行田水路林山综合治理，提高农业物质技术装备水平，发展区域主导产业，有力地促进了项目区农业规模化经营，提高了标准化生产、机械化耕作、科学化种田和产业化发展水平，为推进我国现代农业发展发挥了重要的示范引领作用。
(一)改善农业生产条件，增强农业抗御自然灾害能力。1988－2010年农业综合开发共投入资金4548.0亿元，其中中央财政资金1482.7亿元(含利用外资)，地方财政投入1067.7亿元，银行贷款、农民筹资投劳及其他资金投入1997.6亿元(不包括财政贴息“撬动”的银行贷款)。投入资金70%以上用于改善农业生产条件，累计改造中低产田、建设高标准农田6.05亿亩，其中：改造中低产田6.0亿亩，建设高标准农田示范工程531.6万亩；开展中型灌区节水配套改造433处。新增和改善灌溉面积5.6亿亩，新增和改善除涝面积2.4亿亩，农业抵御自然灾害的能力显著增强。
(二)提高农业综合生产能力，为保障粮食安全和主要农产品有效供给做出重要贡献。1988－2010年，通过农业综合开发，项目区新增主要农产品生产能力为：粮食1970亿斤，棉花37亿斤，油料100亿斤，糖料560亿斤。农业生产能力的显著提高，为我国粮食产量连续迈上9000亿斤、10000亿斤、11000亿斤大关，实现主要农产品由长期短缺到总量基本平衡历史性转变，最近连续9年粮食增产、农民增收，保障国家粮食安全和主要农产品有效供给做出了重要贡献，同时也为项目区调整优化农业生产结构，发展优质、高产、高效农业打下了比较好的基础。
(三)保护改善生态环境，有力地促进了农业可持续发展。1988－2010年，农业综合开发结合中低产田改造、高标准农田示范工程建设加强农田林网建设，新增农田林网防护面积3.6亿亩。同时，改良草原(场)5863万亩，治理沙化土地面积240万亩，支持丘陵山区开展水土流失小流域治理663万亩。积极支持中央有关部门组织实施的太行山绿化工程，长江上中游、黄河上中游、陕甘宁地区和东北黑土区水土保持工程，长江中下游及淮河流域防护林工程，防沙治沙示范工程，土地复垦等生态建设，有效保护和改善了生态环境，促进了农业的可持续发展。
(四)提高开发科技含量，有效推动了农业科技进步。在项目区大力推广优良品种和集成适用的农业技术，尤其是发展节水灌溉和旱作农业。积极开展农民技术培训，开展农业技术培训1.6亿人次，提高了广大农民科技种田水平。同时，认真组织实施了一批农业科技示范项目和现代化示范项目。这些“点面结合”措施，既促进了项目区农业科技进步，又为提高我国农业科技水平起到了示范带动作用，为改善农业生产条件、增强农业发展后劲奠定了基础。
同时，农业综合开发在长期的改造中低产田、建设高标准农田实践中，形成了一整套行之有效的政策措施，积累了很多成功经验。一是坚持以田间水利工程建设为重点进行综合治理；二是坚持集中连片开发；三是坚持多元化投入机制；四是坚持严格的资金和项目管理；五是坚持合力开发的管理体制。这些在实践中积累的宝贵经验，既是今后农业综合开发工作中必须遵循的基本准则，也为更大规模地开展高标准农田建设提供了制度保证。
二、大力推进高标准农田建设的必要性
大力推进高标准农田建设，是稳步提高农业综合生产能力、保障国家粮食长久安全的物质基础，是发展现代农业、建设社会主义新农村的现实要求，是公共财政支持“三农”工作的重要战略举措，是提高农业整体效益的重要手段，也是新时期农业综合开发的重要历史使命，具有重大的现实意义和深远的战略意义。
(一)建设高标准农田是提高农业综合生产能力、保障粮食安全的现实需求。我国正处于从传统农业向现代农业过渡的关键时期，随着工业化、城镇化深入发展，人民生活消费水平的不断提高，对粮食等主要农产品需求压力日益增加。而我国耕地正呈数量减少、质量下降趋势，中低产田比重较大、水资源利用率不高，抗御自然灾害的能力差，农业基础设施薄弱等问题未从根本上解决，自然灾害多发、频发、重发对农业影响不断加大。要实现保障粮食等主要农产品有效供给的目标，迫切需要下大力气改造中低产田、建设旱涝保收高标准农田。
(二)建设高标准农田是发展现代农业、增加农民收入的迫切需要。中央提出要在工业化、信息化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，建设高标准农田就是同步推进农业现代化、强化农业基础的重大战略工程。发展现代农业需要以现代科学技术、现代物质装备、现代产业体系为支撑。通过高标准农田建设，可以有效改善农业生产条件，提高现有农业装备水平，提高农业科技含量，提高现有耕地资源利用效率和土地产出效率，同时促进农民增收。
(三)建设高标准农田是促进农业可持续发展、推进新农村建设的需要。我国人多地少，必须立足于集约化经营，着力加强农田基础设施建设，建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田，提高现有耕地的产出率和水资源利用率，走以内涵开发为主的可持续发展战略。建设高标准农田，合理利用农田，保护耕地，加强土壤改良和农田整治，推广节水增效技术，防止土壤退化、肥力下降，促进农业生态环境的良性循环和可持续发展。通过平田整地、沟塘清淤、配套路桥涵闸灌排设施、建设农田林网，可以改善农村面貌，提高新农村形象。
(四)建设高标准农田是新时期农业综合开发的重要历史使命。高标准农田建设是农业综合开发立足于深入总结中低产田改造经验，在建设标准、内涵和思路上的提升，是新时期农业综合开发适应现代农业发展要求、大力改造中低产田的目标取向。国务院领导指出，“农业综合开发最重要的任务是建设高标准农田，这是保持粮食稳定发展和农民持续增收的当务之急”，强调“农业综合开发资金要向高标准农田聚焦”，要求“农业综合开发要继续在高标准农田建设中发挥主导作用，集中力量予以支持”。近几年，农业综合开发深入贯彻落实中央领导要求，在财政部党组的正确领导下，积极探索推进高标准农田建设工作，取得了初步成效。当前和今后一段时期，农业综合开发要继续将建设高标准农田作为工作的“中心”和投入的“重心”，继续集中资金，集中力量深入推进高标准农田建设工作。
第二章 总体要求
一、指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实党中央、国务院关于大规模建设旱涝保收高标准农田的决策部署，坚持资金安排向高标准农田建设聚焦、项目布局向粮食主产区聚焦，加大投入力度，强化政策措施，加快推进中低产田改造和中型灌区节水配套改造，大规模建设高标准农田，加强农田基础设施建设，提高农业物质装备水平，促进农业规模化经营，显著增强农业综合生产能力和抗灾减灾能力，为保障国家粮食安全提供支撑，为构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系奠定基础，为加快发展现代农业搭建平台。
二、基本原则
(一)坚持统筹协调。根据《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》(以下简称《新增千亿斤规划》)和全国高标准农田建设总体规划的有关要求，结合各地区自然资源条件，科学制定国家农业综合开发高标准农田建设中长期规划，并注重与国务院各有关部门高标准农田建设规划相衔接，形成全面推进高标准农田建设的合力。
(二)坚持突出重点。把握高标准农田建设的主攻方向，以粮食主产区为重点，资金投入和项目安排进一步向粮食主产区倾斜，重点加大对各地区粮食主产县特别是纳入《新增千亿斤规划》的800个产粮大县的支持力度，全力打造全国高标准农田的核心区，努力构建保障国家粮食安全的稳定基石。
(三)坚持连片开发。按灌区、流域和区域整体规划，打破行政区域界限，确定重点建设地区，采取集中投入、连片治理、整体推进的开发方式，确保开发一片，成效一片，努力发挥高标准农田的规模效益。
(四)坚持综合治理。针对农业生产的主要制约因素，因地制宜、抓住关键、多措并举，切实把田间水利灌排工程建设摆在优先位置，实行水利、农业、道路、林业和科技等综合措施，进行田水路林山综合治理，努力实现建设高标准农田目标。
(五)坚持多元投入。中央财政和地方财政不断加大投入。在尊重农民意愿前提下，鼓励农民筹资投劳。积极引导信贷资金和社会资本增加投入，努力形成高标准农田建设的合力。
(六)坚持机制创新。按照转变农业发展方式的要求，不断探索推进高标准农田建设的新机制、新举措，围绕资金投入、项目管理、工程管护、绩效考评等方面加快改革创新，激发高标准农田建设的活力，努力促进高标准农田建设可持续发展。
三、目标任务
到2020年，农业综合开发高标准农田建设的目标任务是：
——改造中低产田、建设高标准农田4亿亩。其中通过农业综合开发资金投入完成3.4亿亩；通过统筹和整合农业、水利等相关部门财政性资金完成0.6亿亩。亩均粮食生产能力比实施农业综合开发前提高100公斤以上。
——完成1575处重点中型灌区的节水配套改造。通过改造，有效灌溉面积明显扩大，灌溉保证率和工程完好率显著提高，农田抗御水旱灾害的能力明显增强。
第三章 区域布局
一、划分建设区域
本《规划》根据“突出以粮食主产区为重点，适当兼顾非粮食主产区”的原则，将高标准农田建设区域布局划分为粮食主产区和非粮食主产区两类。
(一)粮食主产区。包括13个粮食主产省(区，含大连和青岛市)及黑龙江农垦总局。现有中低产田面积78910万亩，占全国的61.71%；待改造重点中型灌区911处，占全国的57.8%。具体包括三类地区：
1.东北区。包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古等4省(区，含大连市)及黑龙江农垦总局，现有中低产田面积30862万亩，占全国的24.1%。农业生产的主要制约因素：一是东涝西旱，蓄引提工程明显不足，农田水利基础设施薄弱，抗灾避灾能力差，粮食生产依然没有摆脱“靠天吃饭”的局面。二是农业集成技术缺乏，农技推广薄弱，农业技术与农民对接的通道还没有完全建立起来，大部分地区耕作方式粗放。三是土壤板结，犁底层浅，耕地质量下降。
2.黄淮海区。包括河北、山东、河南、安徽、江苏等5省(含青岛市)，现有中低产田面积29760万亩，占全国的23.3%。农业生产的主要制约因素：一是农田水利设施老化失修，灌溉面积萎缩现象较为普遍，旱涝灾害在年度内频繁出现。二是作物套种面积大，品种熟期不配套，影响秋粮单产水平。
3.长江中下游区。包括江西、湖北、湖南、四川等4省，中低产田面积18288万亩，占全国的14.3%。农业生产的主要制约因素：一是水源工程建设滞后，工程性缺水严重。二是部分地区排涝设施不足，排涝标准偏低。三是农业机械化水平低。
(二)非粮食主产区。13个粮食主产省(区)以外的其他地区。现有中低产田面积48969万亩，占全国的38.29%；待改造重点中型灌区664处、占全国的42.2%。非粮食主产区农业生产的主要制约因素：除少数县生产条件相对较好外，水土资源不匹配，耕地质量不高，水资源利用不当、排水系统不完善、旱涝灾害频繁发生。
表3-1 全国分区域耕地面积、中低产田面积和待改造
重点中型灌区情况一览表
区域名称 耕地面积(万亩) 中低产田面积(万亩) 中低产田占耕地面积(%) 待改造重点中型灌区(处) 待改造重点中型灌区设计灌溉面积(万亩) 待改造重点中型灌区有效灌溉面积 (万亩)
全国合计 182573 127879 70.54% 1575 15932 11504
粮食主产区 东北区 42896 30862 71.95% 164 1540 989
黄淮海区 48379 29760 61.51% 386 4922 3509
长江中下游区 25842 18288 70.77% 361 3175 2205
小计 117117 78910 67.38% 911 9637 6703
非粮食主产区 65456 48969 74.81% 664 6295 4801
全国分区域待改造重点中型灌区数量分布图
单位：处
二、分区目标任务
综合考虑各地区农业自然条件和灌溉条件等情况，根据中低产田面积、粮食产量、粮食商品率等因素，测算确定粮食主产区和非粮食主产区的建设任务和目标，把粮食主产区，特别是增产潜力大、总产量大、商品率高的重点粮食主产区放在高标准农田建设的突出位置。同时，各地区在制定本地区高标准农田建设规划时，要向粮食主产县特别是向《新增千亿斤规划》确定的800个产粮大县倾斜(其中粮食主产区680个、非粮食主产区120个)。在布局安排上与土地整治规划等做好衔接，避免交叉重叠、重复建设。
为突出以粮食主产区为重点，根据粮食主产区耕地占全国耕地面积总量的64%、粮食主产区粮食产量占全国粮食总产量的76%、粮食主产区中低产田面积占全国中低产田面积总量的62%等情况，按照粮食主产区占70%、非粮食主产区占30%的比重，对全国规划新建高标准农田4亿亩进行划分，其中粮食主产区建设高标准农田2.8亿亩，非粮食主产区建设高标准农田1.2亿亩。在此基础上，根据中低产田面积大小、粮食产量多少和粮食商品率高低等因素，将已分配给粮食主产区和非粮食主产区的建设任务，分别在主产区和非主产区内按省级单位进行分解，确定分省(区、市)高标准农田建设任务(详见附表)，在此基础上确定分区域的建设任务。
表3-2 全国高标准农田建设规划分区任务一览表
区域名称 中低产田面积
(万亩)
产粮大县个数(个) 规划高标准农田建设任务
(万亩)
规划建设任务占总任务比重(%)
全国合计 127879 800 40000 100.00%
粮食主产区 东北区 30862 209 9385 23.46%
黄淮海区 29760 300 11960 29.90%
长江中下游区 18288 171 6655 16.64%
小计 78910 680 28000 70.00%
非粮食主产区 48969 120 12000 30.00%
(一)粮食主产区。共规划建设高标准农田28000万亩，占建设高标准农田面积的70%。实施重点中型灌区节水配套改造911处，占实施重点中型灌区节水配套改造总数的57.8%。
1.东北区。建设高标准农田9385万亩，占全国建设高标准农田面积的24.46%。实施重点中型灌区节水配套改造164处，占实施重点中型灌区节水配套改造总数的10.4%。
2.黄淮海区。建设高标准农田11960万亩，占全国建设高标准农田面积的29.90%。实施重点中型灌区节水配套改造386处，占实施重点中型灌区节水配套改造总数的24.5%。
3.长江中下游区。建设高标准农田6655万亩，占全国建设高标准农田面积的16.64%。实施重点中型灌区节水配套改造361处，占实施重点中型灌区节水配套改造总数的22.9%。
(二)非粮食主产区。共建设高标准农田12000万亩，占建设高标准农田面积的30%。实施重点中型灌区节水配套改造664处，占实施重点中型灌区节水配套改造总数的42.2%。
表3-3 2011-2020年重点中型灌区节水配套改造任务表
区域名称 规划改造灌区(处) 新增效益
新增灌溉面积(万亩) 改善灌溉面积(万亩) 增加节水量(万立方米)
全国合计 1575 3190 8861 2032978
粮食主产区 东北区 164 509 912 220234
黄淮海区 386 792 2811 418402
长江中下游区 361 818 1696 559644
非粮食主产区 664 1071 3442 834698