从党的十一届三中全会以来，党的中心工作从以“阶级斗争为纲”转到经济建设上来，各级党委在改革开放政策的推动下，充分运用不断增强的财权、事权，调动社会各方面的积极性，克服了各种不利的国际因素，形成了我国持续20多年的经济高增长。

从党的十六大以来，党中央提出科学发展观，要将经济的高速增长转入协调、可持续以及较少的资源消耗和较少的污染物排放的轨道。但时至今日，面对的问题仍然很多，有待进一步解决。

例如经济增长，从去年下半年以来，从国家宏观层面上已明显感到投资增长过快，货币投放过多，外贸顺差过大，从而使经济增长速度偏快。为了防止经济从“偏快”转为“过热”，国家采取了收缩银根、地根，提高行业准入门槛等一系列措施。然而半年多的时间过去了，首先，增长速度不但没有控制住，反而持续攀高。到今年一季度，全国GDP增速达到创记录的11.1%，同比加快了0.7个百分点，“三过”指标除了投资增长速度有所下降外，货币投放（M1）增速加快了7.1个百分点，贸易顺差同比增加了一倍。

再如节能减排目标，“十五”期间，由于47%的治污计划投资没有落实，致使一大批重点治污工程未能按时完成。“十一五”开局之年，经济增长超目标完成，节能减排目标却双双失守。而今年一季度推动工业增速达到近10年同期最高水平的（18.3%）主力却是高耗能行业。其中粗钢产量增长22.3%，同比加快4.7个百分点；电解铝、氧化铝产量分别增长36.6%和53.7%，同比加快18.2和8.4个百分点；铁合金产量增长44.4%，同比加快28.2个百分点；焦炭产量增长23.7%，同比加快15.5个百分点。如果按这个趋势发展下去，今年节能减排目标又如何能够完成？

为什么宏观指导思想与经济调控措施的转变，没能及时引导经济发展的走势与此相一致。有舆论批判说是地方政府节能减排意识不强，思想觉悟不高，全局观念差；有说是法制不健全，惩处不力；还有说是地方政府与利益团体勾结，与中央政府博弈，等等。实际上，这些情况虽有存在，但只是局部的个别现象，并不能代表主流原因。

主流原因是什么呢？以笔者在政府工作多年的观察思考认为，主流原因是我们的指导思想、工作措施转变以后，推动工作的机制并没有转变。原有的以推动经济快速发展的机制仍在起作用，所以我们总看不到希望的结果出现。这些机制包括：社会动员机制；激励机制；利益机制；考核机制。正是在四个机制的强力作用下，中国经济增长的火车头只会以加速度的方式继续向前，任什么调控措施在它面前都显得苍白无力。因此，我们面临的问题，不是中央政府的指导思想与地方既得利益的博弈（至少不是普遍问题），而是中央政府新的指导思想与旧的运行机制的不适应。中央政府新的指导思想是完全正确的，需要调整的是现行的运行机制。对此，笔者的建议是：

关于社会动员机制。这个机制实际上是计划经济条件下的产物。它利用的是党的威信，调动的是群众的单纯热情。在我们“一穷二白”的基础上搞建设，在挽救处于“崩溃边缘的国民经济”时期，它曾经起过非常积极的作用。但历史的经验又证明，它容易引起经济过热甚至失控的后遗症。在市场经济条件下，对经济发展起推动作用的是价值规律，对经济运行起调节作用的是政府“看得见的手”的宏观调控。到目前为止，在加强宏观调控的思路指导下，国家已经把实施宏观调控的主要措施和手段都集中到了中央政府手上，无论是宏观调控的主要政策手段：税率、利率、汇率等，还是经济运行的主要监督部门：银监、证监、保监、质监、工商、税务、统计调查等，都已上划中央政府，实施垂直管理，直接调控。现行地方政府发动社会动员机制主要还是采用行政手段和政府威信。在“县官”不如“现管”的机制作用下，这些宏观调控措施，在社会动员机制面前，常常会被扭曲，以致其调控的效果往往会被打折。

为此，我们需要调整社会动员机制。可以考虑取消地方各级政府的经济责任、经济发展目标。按照成熟的市场经济国家的做法，把经济的微观运行职能交给企业，把经济运行的宏观调控职能集中到中央政府。这样，一方面消除地方政府对企业活动的干扰，使企业具有充分的动力与活力去发展经济，同时还可以淡化地方政府对经济割据的影响，使中央政府具有足够的权力和影响力去调控经济，从而实现经济的持续、平稳发展；另一方面，地方政府从发展经济的沉重压力下解放出来，抓新农村建设，抓社会事业发展，抓节能减排，抓就业等等。

关于激励机制。应该说晋级和奖金，是最有效的激励措施，但在现实条件下，由于它的公允性不够，影响了它效率的发挥。笔者认为，能将发达地区经济搞好的干部不一定是最优秀干部，能将发展中地区和贫困地区经济发展起来的干部则可能是能力较强的干部。若能将发达地区经济搞好的，又能将发展中地区和贫困地区经济发展起来的干部才应该是最优秀的干部。因此，对激励机制的调整是，把发达地区经济搞得好的干部调整到发展中地区去，把发展中地区经济搞得好干部调整到发达地区去。只有当一个干部在不同类型地区都表现出良好的领导能力时，他的提升才是准确的，这种激励才是最有效的。

对激励机制中的奖金激励，是目前党政干部收入中最不规范的一块，也是造成同一级干部在发达程度不同地区工作而收入反差最大的一块，这种激励也是不合理的。应该把公务员工资中第13个月的那份工资与地区津贴合并，作为一个激励工资，也就是让公务员工资形成三部分，即职务工资（与岗位挂钩）、级别工资（与资历挂钩）、激励工资（与工作绩效挂钩）。激励工资也不必与太多的目标责任挂钩，只须与当地城乡居民（当然包括农民）人均收入的增长率挂钩就行。这不仅可以间接反映一个地区的经济发展水平，而且使干部收入与当地百姓收入挂钩，体现了我党干部与百姓同甘苦的优良传统，使党政干部随时关注到民生的改善。由此使党的指导思想通过机制的传递，变成每一个干部的自觉行动。

关于利益机制。从改革开放以来，我们从“放权让利”开始，通过几轮财税体制的改革调整，从而培育了地方多元化的利益主体。这种利益机制的形成，是与“以经济建设为中心”的社会动员机制相适应的，或者说进一步从经济利益上强化了社会动员机制。但是这种看似分配公平、激励有效的利益机制，恰恰是今天广受社会关注的社会分配不公的根源之一。实际上，在形成和强化这种利益机制的过程中，我们注重了激励的作用，忽视了公平的要求；注重了分配比例的公平，忽视了各地基础条件、政策倾斜程度的差异，从而形成了同一个分配比例，获得不同的财政收入绝对额。

对现行的利益机制，暂时还难以从一次分配调整上去改变它，但却可以用转移分配的方式去调整它。例如，在理论上已讨论了几年的生态补偿机制，可以逐步推出。无论从全国的角度看西部，还是从局部看欠发达地区（如广东的粤北山区），西部和欠发达地区都是东部发达地区的水源涵养地和生态保护区，这就使我们面临一个两难选择：要么欠发达地区像先发展起来的地区一样，以资源的消耗和环境的损害为代价，进行追赶式发展；要么欠发达地区限制发展，永远处在欠发达状态。从全国（局）的角度看，欠发达地区的发展都不能再走简单的规模扩大的路子，但现行的财税分配机制，决定了没有经济规模的扩张就没有财税收入总量的增长。因此，我们唯一的选择是，必须从财力上继续加大对欠发达地区的转移支付。这种加大不仅是中央财政的职责，也应是发达地区的职责。转移支付的标准，可以欠发达地区水资源的流出为依据，依据水的流量和水质，由下游地区向上游地区支付生态补偿，上游地区输送给下游地区的水量越多、水质越好，下游地区对上游地区支付的生态补偿金也就越多。其次，还可以在国内实行污染物排放指标有偿转让。根据生态环境的自我净化能力，规定单位国土面积的污染物允许排放当量。超过允许排放当量的地区，决不允许再新上有污染项目，这些地区要么通过自己的治理，将污染物排放量降下来，要么是向污染物排放有余量的地区购买排放指标，从而获得新项目的上马。

由此，利益机制给出了新的激励：欠发达地区也好，发达地区也好，不一定只有通过GDP的增长才能增加财政收入，而是可以通过环境保护，输送清洁水和转让排放指标获得财政收入。对这种利益机制的调节，政府既可以行政定价的方式进行干预，也可以完全放开，交由市场定价来调节。

关于考核机制。现行的考核机制是与激励机制配套发生作用。考核是基础，激励是手段。但若考核机制出了问题，激励越强，偏差也会越大。目前在一级党委和政府职责文本里的内容已经不重要了，重要的是目标责任书里的内容。这又造成了当前社会各界异口同声批评地方政府职能既越位、又缺位、又错位。但到底哪些地方越了位、缺了位、错了位，没人说明白、说具体。现在往往是一强调某项工作重要，就在下级政府的责任书里加上一条：领导重视，一把手亲自抓，列入目标责任考核！但从来没有人说哪一项工作不应由地方政府来负责，即地方政府的目标责任只有加法，没有减法。最后的结果是，上级政府部门的工作，都想往目标责任书里装，使目标责任书越来越多、越来越厚，考核目标责任的队伍越来越大，考核的时间越来越长，地方党委和政府越来越不知道工作的重点是什么。

其次，这种考核机制催生急功近利、短期行为。因为考核指标大多数都是增长类：GDP增长、财政增长、投资增长、居民收入增长等等。却没有减债、消赤、城乡差距缩小、耕地增加、资源采储比等表明可持续发展的指标。以至在一些地方，前任红红火火提升，后任接下一堆还不清的债务，这在县、乡尤为突出。在一些地区，县、乡债务已成为困扰基层政权正常运转的主要难题。

对现行考核机制的改革思路，实际上党中央、国务院已经提出来了，将“五年计划”改为“五年规划”，已经清楚地表明了这种导向，将绝大多数经济指标（包括地方党政看得很重的GDP）改为指导性的、预测性的，各地就不应该再将这些指标作为对下级政绩考核的主要指标。一种选择是完全取消现行的考核机制，不用考核机制去推动下级党委和政府应当干什么，而让他们根据自己的实际去决定他们一个时期工作重点。要相信我们现在对干部的选拔机制，不会有不想干事情的党委书记和县（市）长。只要他们干的事情能得到当地百姓的认可，他们的执政就是成功的。我们不是一直在强调党和政府的工作，要看群众满意不满意、答应不答应、赞成不赞成吗？是按群众的要求去确定我们的工作重点，还是按上级的考核标准去推动我们的工作，这是又一块试金石。另一种选择就是改善现行的考核机制。首先，在指标上要进行大的调整，要反映科学发展的导向。其次，在考核方式上要改革，尽量从现行法定统计渠道获取指标，少用人为评定指标，不用组团式现场考核。这种考核看似深入了基层，其实基本上在走过场，还要陪同、吃请、送土特产，浪费人力、物力、财力。

（作者系四川省自贡市市长）