贾先文 李周

我国幅员辽阔，不同级别的行政区众多。行政交界区往往远离行政中心，生态环境脆弱，监管相对薄弱，跨界生态环境风险事件发生率相对较高。为了加强生态环境治理，近些年我国出台了一系列法律法规，对跨界生态环境建设做出了规定，也取得了一定效果。笔者认为，为进一步减少跨界生态环境风险事件发生，要从环境风险源头着手，构建风险全过程管理机制，实现无缝管理，以满足人民日益增长的美好生态环境需要。

环境风险事件为何频发省际交界区 有学者以某省为例，选取253家污染型企业为样本，进行为期6年的调研后发现：一个县市越靠近省际边界，其吸引污染企业建厂的概率越大。也就是说，污染企业更倾向于选址在省际交界区，省际交界区在一定程度上成为环境风险的扎堆区。 一般而言，省际交界区远离大中城市，交通不便、劳动力素质相对较差、市场红利不明显，这与企业选址所考虑的地理位置、交通条件、市场规模、劳动力成本等条件相悖。但企业主是“理性经济人”，决策中污染成本是重要的考量因素。企业会倾向于选择环境标准较低的国家或国内环境管制较宽松的地区，符合“污染避难所假说”。 省际交界区往往远离行政中心，生态环境治理容易被边沿化，是环境风险管理体系不完善、风险应急反应能力不足的地区。《中华人民共和国环境保护法》第二十条规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”“前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”这就意味着，一般的跨行政区域环境治理实行“一事一议”，由各行政区协商解决，而跨界交界区受行政区行政的“屏障效应”影响。跨行政区协作不顺畅，各行政区相互推责或只管自己“地盘”而形成“最后一公里”或“集体行动困境”与“免费搭车”困境，协同难度大、耗时长，交易成本大。

全过程管理有利于解决跨界环境风险问题

环境风险全过程管理，是指环境管理部门及其他机构运用相关方法和工具，通过对区域环境风险识别、分析、评估，提出治理方案，修复环境影响，是包括事前预防、事中控制、事后处置三个阶段的全过程管理。全过程管理有利于改进环境风险过程管理中各个阶段或环节脱节或割裂的困境，克服重风险发生后的响应而轻预防的不足。

重视环境风险各个环节，从风险源头着手，构建全过程管理机制，实现无缝管理，防止“真空”，是有效遏制环境风险发生的重要手段。同时，将全过程管理植入跨界环境风险治理中，通过跨界各主体合作，跨界协同配置资源，打破时空屏障，有利于突破跨界环境风险管理的“免费搭车”和“公地悲剧”，发挥协同合作效应，节省管控成本，提高管控速度与能力，维护跨行政边界区的安全、团结、稳定和可持续发展。

在国外，全过程管理已经成为跨界环境风险治理之道，取得了丰硕的成果。美国《州际应急管理协议》（EMAC）作为联邦法律，规定了包括环境污染风险在内等跨界应急事件的州际合作框架，明确了危机事件发生时各州的权责，建立了准备（P）、启动（A）、请求（R）、响应（R）、补偿（R）的PARRR全过程运作机制。美国、欧洲、日本将环境风险过程控制点前移，实行化学物品等污染物排放与转移登记制度(PRTR)。欧盟建立了由欧盟环境保护总局（DG ENV）负责监管的社区民间保护机制（CCPM），同时设立了应急协调安排（CCA），加强欧盟边界环境保护等应急事件的过程控制。国外跨界合作经验可以作为我国实施跨省合作、防范环境风险的借鉴，以建立良性的合作机制。

构建跨界环境风险全过程管理机制

解决我国环境风险在省际交界区扎堆的问题，要将环境风险全过程管理与跨界协同管理有机结合，按照环境风险全过程管理的逻辑，事前预防、事中处理和事后跟踪,构建一个跨越时空与领域的跨界环境风险全过程管理机制。

从时间维度，构建一体化、全天候的跨界环境风险全过程闭循环管理机制。一是构建跨界环境风险闭循环管理机制。按照事前跨界环境风险应急预案制定、风险源的控制与管理、风险受体的调查、风险预警，事中跨界环境风险事件的报告、监测处置，事后跨界环境风险事件评估、修复与补偿、环境风险应急预案更新，实行全过程闭循环管理机制。此过程从起点的事前风险应急预案到事后的风险应急预案更新是一个完整的闭循环。这样有助于防止过程管理出现缝隙与真空，实现无缝管理。

二是构建跨界环境风险全天候一体化的管理机制。成立跨省应急联合体，并处于全天候的服务状态。事前组织培训、演练、检查，完善预警机制；危机发生时，跨省应急联合体迅速启动，联络国务院应急办公室和各省应急办公室，调动各种力量，运用各类资源，进行合作救助；风险得到控制后，根据治理中各省的权责以及治理中的成本和收益，进行合理补偿、评估，总结经验教训，提高应对下一次风险的能力。

从空间维度，构建跨区域、跨部门和多手段的环境风险全过程协同管理机制。一是构建环境风险跨界多中心治理网络。推动跨界政府间、政府与私人部门、居民及居民组织等相关利益主体合作，在横向和纵向上协调建立跨越时空、多元参与、整体治理的新模式，构建多样化、分层结构、多中心、分权化、多主体参与网络，提高跨界联动共防能力。二是完善跨界资源配置机制，整合区域环境风险资源配置方式，建立政府—市场—社会三位一体的协同机制，提高资源调配能力、整合能力，增强资源利用效率，从物质上满足应对环境风险需要。三是完善跨界环境风险咨询机制、决策机制、监督机制、评估机制、反馈机制，实现每个过程或阶段的有机衔接，实行信息公开、共享，使跨界环境风险的每个过程能得到科学决策和有效监管。

作者单位：贾先文，湖南文理学院经济与管理学院；李周，中国社会科学院农村发展研究所